1
00:00:04,980 --> 00:00:05,740
II.

2
00:00:06,480 --> 00:00:09,480
L'appréciation de la légalité des
actes unilatéraux.

3
00:00:10,820 --> 00:00:14,700
À partir du moment où le juge
administratif se distingue de

4
00:00:14,900 --> 00:00:19,080
l'administration, se pose la question
de l'étendue du contrôle du juge

5
00:00:19,280 --> 00:00:20,900
sur les actes administratifs.

6
00:00:21,780 --> 00:00:25,100
Quels aspects de l'acte le juge
peut-il contrôler ?

7
00:00:25,680 --> 00:00:29,540
Quels éléments de l'acte relèvent
de la pure administration,

8
00:00:30,260 --> 00:00:33,800
relèvent de l'appréciation libre
de l'administration et ne peuvent

9
00:00:34,000 --> 00:00:37,680
pas être soumis à un contrôle
juridictionnel ?

10
00:00:38,040 --> 00:00:41,800
Pendant longtemps, on a considéré
que juger l'administration,

11
00:00:42,000 --> 00:00:43,880
c'est encore administrer.

12
00:00:44,080 --> 00:00:46,680
C'est pour ça d'ailleurs que c'était
l'administration qui se jugeait

13
00:00:46,880 --> 00:00:47,640
elle-même.

14
00:00:47,840 --> 00:00:50,840
Cette phrase, "juger l'administration,
c'est encore administrer",

15
00:00:51,300 --> 00:00:57,280
est devenue un adage et on la trouve
sous la plume de Henrion de Pansey

16
00:00:58,020 --> 00:01:02,400
qui fut tout à la fois avocat,
magistrat, membre de la Cour de

17
00:01:02,600 --> 00:01:04,320
cassation et membre du Conseil d'État.

18
00:01:05,540 --> 00:01:10,360
À vrai dire, avant même de devenir
une véritable juridiction sous

19
00:01:10,560 --> 00:01:14,200
la Troisième République,
le Conseil d'État refuse parfois

20
00:01:14,400 --> 00:01:18,580
de donner son avis sur des réclamations
qu'il considère comme relevant

21
00:01:18,780 --> 00:01:22,760
de la pure administration,
c'est-à-dire de l'administration seule.

22
00:01:23,800 --> 00:01:27,300
Le Conseil d'État s'est d'abord
montré prudent vis-à-vis de

23
00:01:27,500 --> 00:01:28,260
l'administration.

24
00:01:28,540 --> 00:01:31,320
Il faut dire que l'objet du recours
pour excès de pouvoir,

25
00:01:31,520 --> 00:01:35,300
comme je vous l'ai déjà dit,
n'était pas d'ouvrir grand la

26
00:01:35,500 --> 00:01:39,740
contestation de l'action
administrative, mais de faire office

27
00:01:39,940 --> 00:01:45,400
de soupape dans un régime autoritaire
qui était le Second Empire.

28
00:01:45,600 --> 00:01:49,060
Sous la Troisième République,
les choses changent,

29
00:01:49,260 --> 00:01:50,020
bien évidemment.

30
00:01:50,720 --> 00:01:54,400
Les actes qui sont insusceptibles
de recours pour excès de pouvoir

31
00:01:54,600 --> 00:02:03,200
se raréfient et les causes d'illégalité
au sein de ces actes se multiplient.

32
00:02:03,880 --> 00:02:07,480
Le contrôle du juge sur
l'administration s'approfondit.

33
00:02:09,080 --> 00:02:14,040
D'abord cantonné à l'incompétence,
au détournement de pouvoir et au

34
00:02:14,240 --> 00:02:17,640
vice de forme, je vous expliquerai
tout cela dans les vidéos qui vont

35
00:02:17,840 --> 00:02:23,620
suivre, le contrôle va s'étendre
à l'interprétation qu'a faite

36
00:02:23,820 --> 00:02:29,900
l'administration d'un texte,
l'appréciation des faits qu'a réalisé

37
00:02:30,100 --> 00:02:30,920
l'administration.

38
00:02:31,680 --> 00:02:38,440
Bref, sur véritablement le contenu
même de l'action administrative,

39
00:02:38,940 --> 00:02:41,160
la décision administrative elle-même.

40
00:02:41,950 --> 00:02:47,420
Le juge accepte ainsi de se mettre
un peu à la place de l'administration

41
00:02:47,620 --> 00:02:50,460
dans le cadre de son contrôle de
l'excès de pouvoir.

42
00:02:51,780 --> 00:02:55,680
Avant de vous présenter les différents
aspects des actes administratifs

43
00:02:55,880 --> 00:03:00,400
unilatéraux qui font l'objet d'un
contrôle, en quelque sorte l'acte

44
00:03:00,600 --> 00:03:04,380
administratif est coupé en tranches
pour que l'on puisse examiner chacun

45
00:03:04,580 --> 00:03:09,060
de ses divers aspects,
avant de vous présenter ces aspects-là,

46
00:03:09,300 --> 00:03:13,800
je dois vous dire quelques généralités
sur les moyens invocables.

47
00:03:14,000 --> 00:03:14,760
A.

48
00:03:15,600 --> 00:03:18,200
Généralités sur les moyens invocables
contre les actes.

49
00:03:20,060 --> 00:03:23,980
Tout recours devant le juge comporte
des conclusions et des moyens.

50
00:03:24,260 --> 00:03:26,940
Il faut bien comprendre cela avant
d'aller plus loin.

51
00:03:27,920 --> 00:03:31,020
Les conclusions, ce sont les demandes
du justiciable.

52
00:03:31,820 --> 00:03:34,400
En excès de pouvoir,
je vous l'ai déjà dit,

53
00:03:34,600 --> 00:03:39,360
les conclusions visent seulement
à l'annulation totale ou partielle

54
00:03:39,560 --> 00:03:41,720
d'un acte administratif unilatéral.

55
00:03:42,120 --> 00:03:47,580
Je répète, les conclusions ne portent
que sur l'annulation de cet acte.

56
00:03:48,300 --> 00:03:51,960
Il est également possible de demander
d'autres choses au juge administratif

57
00:03:52,160 --> 00:03:55,180
dans le contentieux de l'excès
de pouvoir, mais ce ne sont que

58
00:03:55,380 --> 00:03:59,660
des accessoires de ces conclusions
principales que sont les conclusions

59
00:03:59,860 --> 00:04:02,540
à fin d'annulation comme on dit.

60
00:04:03,700 --> 00:04:07,580
Ces demandes accessoires peuvent être,
par exemple, une demande d'injonction

61
00:04:07,780 --> 00:04:12,140
faite à l'administration pour qu'elle
exécute correctement la décision

62
00:04:12,340 --> 00:04:13,280
du juge.

63
00:04:13,680 --> 00:04:18,060
Il peut s'agir aussi,
c'est systématique devant le juge

64
00:04:18,260 --> 00:04:22,720
administratif, de la demande de
condamnation de l'administration

65
00:04:22,920 --> 00:04:24,920
à rembourser les frais de justice.

66
00:04:25,120 --> 00:04:27,710
C'est l'article L.

67
00:04:27,910 --> 00:04:33,080
761-1 du Code de justice administratif
qui est sans cesse, vous l'avez

68
00:04:33,280 --> 00:04:36,780
probablement déjà constaté,
mentionné au sein des décisions

69
00:04:36,980 --> 00:04:40,860
du Conseil d'État en particulier,
mais de tous les juges administratifs

70
00:04:41,060 --> 00:04:42,520
de toute manière.

71
00:04:43,580 --> 00:04:47,340
Voilà pour les conclusions en excès
de pouvoir, conclusions également

72
00:04:47,540 --> 00:04:48,640
en plein contentieux.

73
00:04:49,200 --> 00:04:52,040
Les conclusions en plein contentieux,
comme je vous l'ai expliqué également,

74
00:04:52,240 --> 00:04:53,240
sont beaucoup plus diverses.

75
00:04:53,440 --> 00:04:56,520
Il peut s'agir d'une demande
d'indemnisation, d'une demande

76
00:04:56,720 --> 00:05:01,580
d'injonction, d'une demande de
reconnaissance d'une qualité à

77
00:05:01,780 --> 00:05:05,940
l'administré, une demande de
réformation d'un acte de

78
00:05:06,140 --> 00:05:07,640
l'administration, etc.

79
00:05:08,100 --> 00:05:11,820
En plein contentieux,
le juge administratif dispose de

80
00:05:12,020 --> 00:05:16,680
plein pouvoir, il peut donc aller
au-delà de la simple annulation

81
00:05:16,880 --> 00:05:19,040
d'un acte administratif unilatéral.

82
00:05:19,660 --> 00:05:23,120
Ce sont les conclusions,
c'est-à-dire les demandes qui sont

83
00:05:23,320 --> 00:05:27,920
faites aux juges, ce que le justiciable
demande au juge de faire.

84
00:05:29,640 --> 00:05:32,500
Les conclusions sont soutenues
par des moyens.

85
00:05:33,100 --> 00:05:35,140
Voyons ce que sont maintenant les
moyens.

86
00:05:36,580 --> 00:05:40,600
Les moyens, ce sont les arguments
qui viennent au soutien des conclusions

87
00:05:40,800 --> 00:05:41,560
du requérant.

88
00:05:41,760 --> 00:05:46,500
Ce sont les arguments qui font
des conclusions et qui,

89
00:05:46,700 --> 00:05:50,940
s'ils sont valides, s'ils sont
recevables et s'ils sont opérants,

90
00:05:54,980 --> 00:06:01,380
conduisent le juge à accepter les

91
00:06:01,580 --> 00:06:02,600
conclusions du requérant.

92
00:06:02,800 --> 00:06:07,120
Si les arguments sont fondés,
alors le juge va dans le sens de

93
00:06:07,320 --> 00:06:09,720
ce qui lui était demandé par le
justiciable.

94
00:06:10,520 --> 00:06:15,820
Le juge administratif se prononce
toujours sur une argumentation.

95
00:06:16,060 --> 00:06:21,040
Et même, je vais être plus précis,
sur une argumentation qui est

96
00:06:21,240 --> 00:06:22,000
juridique.

97
00:06:22,320 --> 00:06:24,520
Je vous l'avais dit,
pour le recours administratif,

98
00:06:24,720 --> 00:06:27,800
les choses sont un peu différentes
puisque devant l'administration,

99
00:06:28,060 --> 00:06:32,520
l'administré peut invoquer des
motifs d'opportunité, motifs qui

100
00:06:32,720 --> 00:06:36,500
relèvent de la justice,
de l'équité au sens beaucoup plus

101
00:06:36,700 --> 00:06:37,460
large.

102
00:06:37,660 --> 00:06:39,840
J'utilisais ici le terme justice,
non pas au sens de droit,

103
00:06:40,040 --> 00:06:43,160
mais au sens de justice naturelle
en quelque sorte.

104
00:06:44,920 --> 00:06:47,300
Devant l'administration,
le requérant invoque tous les arguments

105
00:06:47,500 --> 00:06:51,100
qu'il veut, des arguments d'équité,
des arguments d'opportunité,

106
00:06:51,460 --> 00:06:54,280
des arguments tenant à sa situation
personnelle compliquée,

107
00:06:54,480 --> 00:06:55,240
etc.

108
00:06:55,440 --> 00:06:59,580
Devant le juge administratif,
ne peuvent être invoqués que des

109
00:06:59,780 --> 00:07:00,540
arguments de droit.

110
00:07:01,280 --> 00:07:05,180
On ne se contente pas de demander
au juge d'annuler un acte,

111
00:07:05,380 --> 00:07:09,120
on lui demande d'annuler un acte
parce qu'il est illégal,

112
00:07:09,480 --> 00:07:14,020
parce qu'il comporte des vices
au sens du droit.

113
00:07:15,860 --> 00:07:19,600
Les moyens du recours pour excès
de pouvoir sont les arguments qui

114
00:07:19,800 --> 00:07:25,100
peuvent être soulevés devant le
juge et sur lesquels le juge peut

115
00:07:25,300 --> 00:07:28,140
se fonder pour annuler un acte
administratif.

116
00:07:28,360 --> 00:07:31,880
C'est de cela dont on va parler
maintenant, les moyens du recours

117
00:07:32,080 --> 00:07:32,840
pour excès de pouvoir.

118
00:07:33,340 --> 00:07:37,540
On parle également de cas d'ouverture
du recours pour excès de pouvoir.

119
00:07:39,780 --> 00:07:46,480
Le juge, il est important de le voir,
intervient dans le cadre qui est

120
00:07:46,680 --> 00:07:50,460
tracé par le requérant,
c'est-à-dire que le juge ne répond

121
00:07:50,660 --> 00:07:55,240
qu'aux arguments du requérant et
répond à tous les arguments du

122
00:07:55,440 --> 00:07:56,200
requérant.

123
00:07:56,400 --> 00:08:02,520
On dit que "le juge ne statue ni
ultra petita, ni infra petita".

124
00:08:03,060 --> 00:08:07,400
Ni ultra petita, c'est-à-dire qu'il
ne va pas au-delà des arguments

125
00:08:07,600 --> 00:08:12,400
qui ont été invoqués par le requérant,
et il ne se prononce pas non plus

126
00:08:12,600 --> 00:08:17,660
infra petita, c'est-à-dire en dessous
de ce qu'a demandé le requérant,

127
00:08:18,060 --> 00:08:22,520
c'est-à-dire il ne peut pas,
le juge, se prononcer sur seulement

128
00:08:22,720 --> 00:08:25,360
certains des arguments qui ont
été invoqués devant lui.

129
00:08:25,700 --> 00:08:28,700
Il y a tout de même deux nuances
à mentionner.

130
00:08:28,900 --> 00:08:34,920
D'abord, le juge peut se prononcer
au-delà de la demande du requérant

131
00:08:35,120 --> 00:08:42,060
lorsqu'il y a un moyen d'ordre
public pertinent qui permet de

132
00:08:42,260 --> 00:08:45,040
prononcer l'annulation d'un acte
administratif.

133
00:08:45,700 --> 00:08:49,820
Un moyen d'ordre public,
c'est un moyen qui peut être invoqué

134
00:08:50,020 --> 00:08:53,820
par n'importe quel parti,
à n'importe quel moment de l'instance.

135
00:08:54,360 --> 00:08:57,380
Le juge peut l'invoquer à n'importe
quel moment de l'instance,

136
00:08:57,700 --> 00:09:01,360
le requérant peut l'invoquer à
n'importe quel moment de l'instance.

137
00:09:01,620 --> 00:09:04,480
Et si le juge estime que le moyen
d'ordre public est fondé,

138
00:09:04,680 --> 00:09:10,040
il peut l'invoquer lui-même et

139
00:09:10,240 --> 00:09:12,240
annuler la décision de
l'administration.

140
00:09:13,200 --> 00:09:16,240
Il se prononce, dans ce cas-là,
au-delà de ce qu'a demandé le

141
00:09:16,440 --> 00:09:17,200
requérant.

142
00:09:17,400 --> 00:09:20,620
Le requérant n'avait pas invoqué
le moyen, le juge peut l'invoquer

143
00:09:20,820 --> 00:09:21,580
à sa place.

144
00:09:21,800 --> 00:09:23,500
Voilà ce que c'est qu'un moyen
d'ordre public.

145
00:09:24,260 --> 00:09:28,200
C'est un moyen qui est tellement
important que le juge peut le soulever

146
00:09:28,400 --> 00:09:30,460
lui-même.

147
00:09:30,900 --> 00:09:35,400
Deuxième remarque, le juge n'est
pas obligé de répondre à tous les

148
00:09:35,600 --> 00:09:40,540
moyens qui sont invoqués devant
lui lorsque la solution du litige

149
00:09:40,740 --> 00:09:44,320
peut découler d'un seul de ces moyens.

150
00:09:44,920 --> 00:09:49,820
À ce propos, on parle du principe
de l'économie des moyens.

151
00:09:50,440 --> 00:09:53,460
Lorsque le juge constate que dans
la demande du requérant,

152
00:09:53,700 --> 00:09:58,200
il y a un argument qui est fondé,
c'est-à-dire un argument qui permet

153
00:09:58,400 --> 00:10:03,580
d'annuler l'acte de l'administration,
le juge, pour gagner du temps,

154
00:10:04,520 --> 00:10:08,860
peut uniquement prendre ce moyen-là,
annuler la décision de l'administration

155
00:10:09,060 --> 00:10:12,240
et ne pas se prononcer sur les
autres moyens.

156
00:10:13,240 --> 00:10:17,260
Souvent, dans les décisions du
juge administratif, il y aura la

157
00:10:17,460 --> 00:10:20,460
formule suivante : "Sans qu'il
soit besoin de se prononcer sur

158
00:10:20,660 --> 00:10:23,880
les autres moyens", ensuite le
juge retient un seul moyen qui

159
00:10:24,080 --> 00:10:25,360
lui permet d'annuler la décision.

160
00:10:26,200 --> 00:10:28,940
Il y a des exceptions,
notamment en matière d'urbanisme,

161
00:10:29,840 --> 00:10:31,520
exceptions prévues par le législateur.

162
00:10:32,540 --> 00:10:35,720
Dans ces exceptions-là,
le législateur oblige le juge

163
00:10:35,920 --> 00:10:39,980
administratif à se prononcer sur
tous les moyens, c'est-à-dire à

164
00:10:40,180 --> 00:10:44,000
rejeter tous les moyens qui ne
sont pas fondés et à accepter tous

165
00:10:44,200 --> 00:10:44,960
les moyens qui sont fondés.

166
00:10:45,160 --> 00:10:50,480
Comme ça, on sait si la décision
de l'administration n'encourait

167
00:10:50,680 --> 00:10:56,120
pas plusieurs causes d'annulation,
ne risquait pas, de plusieurs points

168
00:10:56,320 --> 00:10:58,520
de vue, l'annulation.

169
00:11:00,260 --> 00:11:03,020
Dans le contentieux des actes
administratifs unilatéraux,

170
00:11:03,420 --> 00:11:07,840
les moyens sont classés en deux
catégories que l'on appelle des

171
00:11:08,040 --> 00:11:09,260
causes juridiques.

172
00:11:09,700 --> 00:11:16,280
Ces deux causes sont appelées légalité
externe et légalité interne.

173
00:11:16,480 --> 00:11:23,220
Pour schématiser, la légalité externe
concerne l'enveloppe de l'acte,

174
00:11:23,420 --> 00:11:27,620
tandis que la légalité interne
concerne son contenu,

175
00:11:27,900 --> 00:11:29,580
enveloppe et contenu.

176
00:11:30,400 --> 00:11:34,780
Cette distinction, que je vais
reprendre ici, est très critiquée.

177
00:11:35,260 --> 00:11:37,860
Elle est imparfaite,
c'est absolument certain,

178
00:11:38,060 --> 00:11:41,360
mais elle est classique et elle
a des conséquences dans le procès

179
00:11:41,560 --> 00:11:44,680
administratif, conséquences qui
sont d'ailleurs elles aussi critiquées.

180
00:11:45,020 --> 00:11:48,000
Quelles sont les conséquences de
cette distinction, légalité externe,

181
00:11:48,200 --> 00:11:50,160
légalité interne ?

182
00:11:50,420 --> 00:11:53,280
Cette distinction a été proposée
par des conseillers d'État dans

183
00:11:53,480 --> 00:11:57,560
les années 50 pour rationaliser
la jurisprudence administrative,

184
00:11:57,760 --> 00:12:00,220
elle était un peu complexe
précédemment.

185
00:12:02,180 --> 00:12:06,740
Après cette rationalisation,
le Conseil d'État l'a intégré dans

186
00:12:06,940 --> 00:12:14,480
sa jurisprudence, dans une décision
du 20 février 1953, société Intercopie.

187
00:12:15,020 --> 00:12:18,420
Dans cette décision,
qui constitue encore aujourd'hui

188
00:12:18,620 --> 00:12:24,000
la jurisprudence administrative,
il est dit qu'un justiciable ne

189
00:12:24,200 --> 00:12:28,740
peut invoquer les moyens d'une
cause de légalité.

190
00:12:31,360 --> 00:12:36,200
Pardon, je vais le dire d'une autre
manière : Un justiciable qui n'a

191
00:12:36,400 --> 00:12:42,280
invoqué que des moyens de légalité
d'une cause ne peut plus,

192
00:12:42,480 --> 00:12:45,780
après l'expiration du délai de
recours contentieux, invoquer des

193
00:12:45,980 --> 00:12:46,900
moyens de l'autre cause.

194
00:12:47,120 --> 00:12:51,840
Je vais prendre un cas particulier,
un administré conteste une décision

195
00:12:52,040 --> 00:12:56,160
au motif qu'elle est entachée d'un
vice de légalité externe.

196
00:12:56,360 --> 00:12:59,220
Une fois que le délai de recours
est passé pour cet acte,

197
00:13:00,100 --> 00:13:05,760
le requérant ne peut plus invoquer
aussi des moyens de légalité interne.

198
00:13:06,100 --> 00:13:09,920
Cela fonctionne de la même manière
en sens inverse, si le requérant

199
00:13:10,120 --> 00:13:13,620
n'a invoqué que des moyens de légalité
interne, après l'expiration du

200
00:13:13,820 --> 00:13:16,420
délai de recours contentieux,
il ne peut plus invoquer des moyens

201
00:13:16,620 --> 00:13:18,500
de légalité externe.

202
00:13:18,960 --> 00:13:25,120
C'était une règle qui reposait
sur des arguments de droit processuel,

203
00:13:26,880 --> 00:13:30,380
d'analogie avec le droit civil,
peu importe.

204
00:13:30,580 --> 00:13:35,120
C'est surtout une manière pour
le juge de fixer le cadre du litige,

205
00:13:35,320 --> 00:13:39,240
de dire qu'au-delà de l'expiration
du délai de recours,

206
00:13:39,580 --> 00:13:44,080
on a un litige qui repose sur telle
et telle base et ce litige ne se

207
00:13:44,280 --> 00:13:45,040
transforme plus.

208
00:13:48,500 --> 00:13:53,860
Cette règle d'invocabilité des
moyens est très critiquée,

209
00:13:55,100 --> 00:13:57,400
notamment parce qu'elle entraîne
la chose suivante.

210
00:13:57,880 --> 00:14:02,560
Lorsque vous avez un administré
qui consulte un avocat ou un

211
00:14:02,760 --> 00:14:09,300
professionnel du droit pour lui
demander son avis, et que cet

212
00:14:09,500 --> 00:14:16,380
administré demande ce qu'il doit
invoquer dans son recours pour

213
00:14:16,580 --> 00:14:19,600
contester un acte administratif,
on va lui recommander d'invoquer

214
00:14:19,800 --> 00:14:22,960
des moyens dans toutes les causes,
des moyens de légalité externe

215
00:14:23,160 --> 00:14:26,740
et des moyens de légalité interne,
pour ne pas se fermer de porte

216
00:14:26,940 --> 00:14:30,860
une fois que le délai de recours
aura expiré.

217
00:14:32,660 --> 00:14:36,080
Si le requérant n'invoque que des
moyens d'une cause, il ne pourra

218
00:14:36,280 --> 00:14:38,760
plus en invoquer d'autres,
autant qu'il invoque des moyens,

219
00:14:39,240 --> 00:14:43,120
même farfelus, dans les deux causes
juridiques pour ensuite se laisser

220
00:14:43,320 --> 00:14:49,500
la porte ouverte pour ouvrir d'autres
moyens s'il a des idées en cours

221
00:14:49,700 --> 00:14:50,460
de procédure.

222
00:14:51,500 --> 00:14:56,900
Le problème, c'est que ça invite
le juge à se prononcer sur des

223
00:14:57,100 --> 00:15:04,700
moyens qui lui font perdre du temps.

224
00:15:04,900 --> 00:15:07,700
Ce sont des moyens qui n'ont pas
d'intérêt d'un point de vue

225
00:15:07,900 --> 00:15:09,480
contentieux, du point de vue du droit.

226
00:15:11,820 --> 00:15:17,080
Puisque le requérant tape un peu
partout, le juge doit se prononcer

227
00:15:17,280 --> 00:15:19,780
sur tous ces arguments,
ce qui lui fait perdre du temps.

228
00:15:20,120 --> 00:15:24,620
Cette règle de l'impossibilité
d'invoquer une nouvelle cause juridique

229
00:15:24,820 --> 00:15:26,820
en cours d'instance est critiquée.

230
00:15:27,020 --> 00:15:31,660
Elle fait l'objet régulièrement
d'articles de doctrine qui demandent

231
00:15:31,860 --> 00:15:32,620
sa suppression.