1
00:00:06,320 --> 00:00:09,640
Bonjour, prolongeons l'examen
du principe de sincérité sous

2
00:00:09,840 --> 00:00:13,240
sa déclinaison particulière
qui est celle du principe

3
00:00:13,440 --> 00:00:14,680
d'universalité. Alors,

4
00:00:14,879 --> 00:00:18,480
en réalité, le principe
d'universalité est formulé en

5
00:00:18,680 --> 00:00:21,440
tout cas par les textes
budgétaires et financiers

6
00:00:21,640 --> 00:00:23,680
depuis bien plus longtemps
que le principe de sincérité,

7
00:00:23,880 --> 00:00:27,840
mais mon sentiment est qu'il renvoie,
ce principe d'universalité,

8
00:00:28,040 --> 00:00:30,360
vous allez comprendr,
à la logique qui préside

9
00:00:30,560 --> 00:00:34,040
globalement à la sincérité et
donc c'est la raison pour

10
00:00:34,240 --> 00:00:36,120
laquelle j'ai tendance à
glisser cette notion

11
00:00:36,320 --> 00:00:40,080
d'universalité sous l'idée de
sincérité. Alors, l'universalité,

12
00:00:40,280 --> 00:00:42,320
traditionnellement et dès
encore une fois la

13
00:00:42,520 --> 00:00:45,160
Restauration en France,
donc dès le 19e siècle,

14
00:00:45,360 --> 00:00:47,200
le début du 19e siècle,
c'est en fait deux choses.

15
00:00:47,540 --> 00:00:50,480
C'est d'abord un principe de
non-affectation et ensuite un

16
00:00:50,680 --> 00:00:51,860
principe de non-contraction.

17
00:00:52,280 --> 00:00:54,320
Ces principes restent au cœur
du droit budgétaire.

18
00:00:54,520 --> 00:00:55,280
Que signifient-ils ?

19
00:00:55,480 --> 00:00:56,760
D'abord, la non-affectation.

20
00:00:57,000 --> 00:01:01,160
La non-affectation, c'est une
idée qui va tout à fait de

21
00:01:01,360 --> 00:01:03,240
pair avec l'unité que nous
avons vue la dernière fois,

22
00:01:03,560 --> 00:01:06,460
c'est l'idée selon laquelle,
pardonnez-moi, au sein d'un budget,

23
00:01:06,780 --> 00:01:09,440
en particulier le budget de l'État,
il doit y avoir en quelque

24
00:01:09,640 --> 00:01:12,340
sorte une caisse commune et
c'est dans cette caisse

25
00:01:12,540 --> 00:01:14,520
commune que toutes les
recettes doivent tomber dans

26
00:01:14,720 --> 00:01:17,580
un premier temps pour ensuite
que toutes les dépenses

27
00:01:17,780 --> 00:01:18,540
soient piochées.

28
00:01:19,240 --> 00:01:20,320
Quelle est l'idée donc ?

29
00:01:20,520 --> 00:01:24,940
Cette idée, c'est que
finalement aucune recette ne

30
00:01:25,140 --> 00:01:28,300
devrait être préaffectée,
ne devrait être préaffectée

31
00:01:28,500 --> 00:01:32,180
dans un souci finalement de
garantir une pleine

32
00:01:32,380 --> 00:01:33,340
discussion démocratique.

33
00:01:33,700 --> 00:01:36,340
En gros, on discute d'abord
des recettes et vous vous souvenez,

34
00:01:36,540 --> 00:01:38,940
s'agissant de l'État notamment,
les parlementaires votent sur

35
00:01:39,140 --> 00:01:41,020
le volet recette dans un
premier temps et donc

36
00:01:41,220 --> 00:01:43,820
l'argent tombe et ensuite on
voit comment répartir cet

37
00:01:44,020 --> 00:01:46,420
argent et donc l'idée,
c'est qu'il n'y ait pas une

38
00:01:46,620 --> 00:01:49,400
sorte de hiérarchie réalisée
entre les missions de l'État

39
00:01:49,600 --> 00:01:51,660
ou les missions de service
public avec certaines qui

40
00:01:51,860 --> 00:01:55,440
auraient le droit finalement
de voir leur budget préservé

41
00:01:55,640 --> 00:01:59,100
qui serait prioritaire en
quelque sorte et donc cette

42
00:01:59,300 --> 00:02:02,420
sorte de hiérarchisation,
eh bien aurait une sorte

43
00:02:02,620 --> 00:02:05,100
finalement de caractère,
je le répète,

44
00:02:05,300 --> 00:02:07,400
antidémocratique dans la
mesure où il viendrait

45
00:02:07,600 --> 00:02:10,820
contraindre la liberté du
parlement de discuter de

46
00:02:11,019 --> 00:02:14,000
l'ensemble des recettes et de
l'ensemble des dépenses.

47
00:02:14,360 --> 00:02:17,980
Néanmoins, ce principe de
non-affectation reçoit de

48
00:02:18,179 --> 00:02:20,180
très nombreuses limites,
il reçoit de très nombreuses

49
00:02:20,380 --> 00:02:23,980
limites pour des raisons
pragmatiques et parfois pour

50
00:02:24,179 --> 00:02:26,300
des raisons justement plus
problématiques au regard de

51
00:02:26,500 --> 00:02:27,700
l'esprit même de la non-affectation.

52
00:02:28,200 --> 00:02:31,560
Les raisons pragmatiques
tiennent justement au souci

53
00:02:31,760 --> 00:02:33,780
et parfois à l'obligation de
préserver un certain nombre

54
00:02:33,980 --> 00:02:36,200
de recettes pour certaines
missions spécifiques ou pour

55
00:02:36,399 --> 00:02:38,920
certaines catégories
finalement d'intervenants que

56
00:02:39,119 --> 00:02:41,580
sont principalement les
collectivités territoriales

57
00:02:41,780 --> 00:02:42,920
et l'Union européenne.

58
00:02:43,119 --> 00:02:46,800
En effet, au sein du budget de l'État,
il existe une notion

59
00:02:47,000 --> 00:02:51,620
importante qui est la notion
de prélèvement sur recettes,

60
00:02:51,820 --> 00:02:52,579
les PSR.

61
00:02:52,779 --> 00:02:54,620
Donc, la notion de
prélèvement sur recettes,

62
00:02:54,820 --> 00:02:57,360
eh bien c'est précisément
donc une sorte de

63
00:02:57,560 --> 00:02:58,980
contradiction par rapport au
principe de non-affectation

64
00:02:59,420 --> 00:03:03,260
puisque l'idée, c'est que parmi les,
à la louche si je puis dire,

65
00:03:03,459 --> 00:03:05,140
300 milliards de recettes
fiscales qui tombent dans les

66
00:03:05,339 --> 00:03:07,100
caisses de l'État,
immédiatement de l'ordre de

67
00:03:07,299 --> 00:03:11,120
70 milliards sont prises par
ce prélèvement sur recettes

68
00:03:11,320 --> 00:03:13,700
donc avant que le reste des
recettes soit réparti entre

69
00:03:13,899 --> 00:03:14,840
l'ensemble des missions de
service public.

70
00:03:15,040 --> 00:03:18,020
Prélèvement sur recettes pour que,
en gros, une sorte de tuyau

71
00:03:18,220 --> 00:03:21,520
parte directement d'un côté
vers l'Union européenne pour

72
00:03:21,720 --> 00:03:26,200
alimenter finalement les
budgets de l'Union européenne

73
00:03:26,399 --> 00:03:28,540
d'une part et les budgets des
collectivités territoriales

74
00:03:28,739 --> 00:03:30,300
avec un certain nombre de
dotations versées aux

75
00:03:30,500 --> 00:03:31,360
collectivités territoriales.

76
00:03:31,560 --> 00:03:34,320
Donc, ce prélèvement sur
recettes est une forme tout à

77
00:03:34,519 --> 00:03:37,580
fait évidente, non pas d'atteintes,
mais en tout cas de limites

78
00:03:37,780 --> 00:03:39,740
attachées au principe de
non-affectation. Il y a bien

79
00:03:39,940 --> 00:03:42,400
une forme de hiérarchisation
finalement dans les recettes,

80
00:03:42,600 --> 00:03:45,300
certaines sont immédiatement
donc préservées au profit de

81
00:03:45,500 --> 00:03:46,980
l'Union européenne et au
profit des collectivités

82
00:03:47,179 --> 00:03:48,520
territoriales. De la même manière,

83
00:03:48,720 --> 00:03:51,020
il existe une deuxième notion
qui me semble importante,

84
00:03:51,220 --> 00:03:53,320
la notion de fonds de
concours que connaissent

85
00:03:53,519 --> 00:03:56,320
l'ensemble des collectivités
publiques. Donc, la notion de

86
00:03:56,519 --> 00:03:58,520
fonds de concours, eh bien
elle renvoie au fait que

87
00:03:58,720 --> 00:04:00,880
parfois il est possible
justement de réaliser une

88
00:04:01,079 --> 00:04:02,960
sorte de tuyauterie
spécifique pour que certaines

89
00:04:03,160 --> 00:04:06,400
recettes partent directement
à certaines dépenses et donc

90
00:04:06,600 --> 00:04:08,100
il y ait bien une forme d'affectation.

91
00:04:08,299 --> 00:04:10,860
Alors, je cite simplement un
exemple un peu caricatural,

92
00:04:11,060 --> 00:04:11,820
mais il est important.

93
00:04:12,019 --> 00:04:16,380
Il arrive assez fréquemment que,
par exemple, l'État accepte

94
00:04:16,680 --> 00:04:20,860
de participer au financement,
au cofinancement de

95
00:04:21,060 --> 00:04:23,400
l'acquisition par
l'université Panthéon-Assas,

96
00:04:23,680 --> 00:04:25,660
par exemple, d'un très joli
bâtiment rue Notre-Dame-des-Champs.

97
00:04:25,860 --> 00:04:28,720
Eh bien, dans cette hypothèse,
l'État va accepter d'aider

98
00:04:28,920 --> 00:04:31,760
l'université, mais uniquement
pour la réalisation de cet

99
00:04:31,960 --> 00:04:34,060
investissement et donc,
dans ce cas-là, il faudra

100
00:04:34,260 --> 00:04:37,940
réaliser justement cette
espèce de tuyauterie qui est

101
00:04:38,140 --> 00:04:39,860
en général attachée à la
notion de fonds de concours,

102
00:04:40,060 --> 00:04:42,560
c'est-à-dire que l'État va
accepter de payer, mais pour

103
00:04:42,760 --> 00:04:44,640
une mission particulière,
pour la réalisation de

104
00:04:44,840 --> 00:04:48,020
l'espèce d'une infrastructure
et donc va concourir par

105
00:04:48,219 --> 00:04:52,760
cette subvention, par exemple,
à cette mission spécifique et

106
00:04:52,960 --> 00:04:55,360
donc on comprend là encore
que c'est indispensable du

107
00:04:55,560 --> 00:04:57,360
point de vue de l'État qui
veut savoir où va son argent,

108
00:04:57,560 --> 00:05:00,840
mais on pourrait aussi citer
parfois des dons, des legs

109
00:05:01,039 --> 00:05:02,940
réalisés par des personnes
privées à une personne

110
00:05:03,140 --> 00:05:05,200
publique pour réaliser
certaines missions

111
00:05:05,400 --> 00:05:07,580
particulières et donc il y a
aussi cette possibilité

112
00:05:07,780 --> 00:05:11,660
finalement de porter atteinte
au principe de non-affectation.

113
00:05:12,220 --> 00:05:14,960
Alors, il y a beaucoup,
beaucoup d'autres atteintes

114
00:05:15,159 --> 00:05:17,240
en réalité au sein notamment
du budget de l'État,

115
00:05:17,440 --> 00:05:20,160
mais pas seulement, où en
fait un certain nombre et en

116
00:05:20,360 --> 00:05:22,960
droit un certain nombre de
recettes sont directement fléchées,

117
00:05:23,159 --> 00:05:25,700
un certain nombre de dépenses,
ce qui pour le coup peut

118
00:05:25,900 --> 00:05:28,840
poser au bout du compte un problème,
alors démocratique à certains égards,

119
00:05:29,039 --> 00:05:31,820
mais surtout un problème qui
est une sorte de prime

120
00:05:32,020 --> 00:05:33,800
parfois à la démagogie,
c'est-à-dire que concrètement,

121
00:05:34,000 --> 00:05:35,720
pour l'État, il est plus
facile de vendre certaines

122
00:05:35,920 --> 00:05:38,620
augmentations d'impôts
lorsqu'il est tout de suite

123
00:05:38,820 --> 00:05:40,900
annoncé qu'elles serviront à
financer des missions

124
00:05:41,099 --> 00:05:43,480
sympathiques aux yeux des
contribuables. Donc,

125
00:05:43,680 --> 00:05:45,460
ça peut être une manière
finalement de faciliter

126
00:05:45,659 --> 00:05:48,020
l'augmentation de certains impôts,
mais le risque évidemment,

127
00:05:48,219 --> 00:05:51,100
c'est que certaines missions,
peut-être moins sympathiques

128
00:05:51,300 --> 00:05:53,680
aux yeux de tous les contribuables,
aient du mal ensuite à être

129
00:05:53,880 --> 00:05:56,360
financées avec donc un risque
de dérive démagogique en

130
00:05:56,560 --> 00:05:58,700
quelque sorte et c'est aussi
ça que veut éviter le

131
00:05:58,900 --> 00:05:59,880
principe de non-affectation.

132
00:06:00,480 --> 00:06:05,440
Néanmoins, il est bien limité
à beaucoup des cas, je n'en

133
00:06:05,640 --> 00:06:07,400
cite pas d'autres, retenons
simplement les deux exemples

134
00:06:07,599 --> 00:06:08,359
que j'ai cités.

135
00:06:08,559 --> 00:06:09,560
Alors, c'est un peu la même
chose avec la non-contraction,

136
00:06:09,760 --> 00:06:14,420
eh bien c'est aussi l'idée
que toutes les recettes et

137
00:06:14,620 --> 00:06:17,480
toutes les dépenses
apparaissent et justement ne

138
00:06:17,680 --> 00:06:18,440
soient pas contractées.

139
00:06:18,640 --> 00:06:20,700
Concrètement, l'idée,
c'est que si un service

140
00:06:20,900 --> 00:06:23,900
administratif particulier,
pensons un service chargé de

141
00:06:24,099 --> 00:06:27,080
collecter l'impôt, prélève
1000 chaque année et donc

142
00:06:27,280 --> 00:06:30,000
c'est 1000 de recettes
fiscales pour l'État et que

143
00:06:30,200 --> 00:06:33,520
ce même service dépense 100
pour payer ses fonctionnaires,

144
00:06:33,719 --> 00:06:36,320
le gaz et l'électricité,
donc 100 de charges pour l'État,

145
00:06:36,520 --> 00:06:39,080
eh bien les deux flux,
les 100 et les 1000,

146
00:06:39,280 --> 00:06:42,040
doivent nécessairement
apparaître sans être contractés,

147
00:06:42,240 --> 00:06:44,620
c'est-à-dire que le service
ne peut pas se contenter de

148
00:06:44,820 --> 00:06:47,480
dire c'est 900 de recettes
qui me concerneront.

149
00:06:47,680 --> 00:06:49,560
Non, l'idée, c'est que
l'ensemble des flux de

150
00:06:49,760 --> 00:06:51,540
recettes et de dépenses
apparaissent donc sans contraction,

151
00:06:51,740 --> 00:06:54,840
là encore dans une logique de
contrôle démocratique afin

152
00:06:55,039 --> 00:06:58,100
que tous les flux apparaissent,
même si dans un certain

153
00:06:58,300 --> 00:07:01,040
nombre de cas cela peut
sembler relativement

154
00:07:01,240 --> 00:07:05,440
artificiel et ne donner
qu'une information que peu

155
00:07:05,640 --> 00:07:08,360
utile finalement sur la
réalité économique d'une situation.

156
00:07:08,560 --> 00:07:11,000
Alors, je prends simplement
un exemple qui vient

157
00:07:11,200 --> 00:07:14,140
justement apporter une limite
à cette logique de non-contraction,

158
00:07:14,420 --> 00:07:17,800
c'est ce qu'on appelle les RDI,
les remboursements et

159
00:07:18,000 --> 00:07:18,760
dégrèvements d'impôts.

160
00:07:18,960 --> 00:07:22,140
Puisqu'en effet, il se trouve
que le budget de l'État,

161
00:07:22,340 --> 00:07:24,080
je vais citer un exemple
concret tout de suite,

162
00:07:24,280 --> 00:07:27,820
prenons la TVA, eh bien la
TVA chaque année, c'est des

163
00:07:28,020 --> 00:07:30,920
recettes fiscales, car les
entreprises versent donc

164
00:07:31,120 --> 00:07:35,880
environ un peu plus de 150
milliards de TVA, mais de TVA nette.

165
00:07:36,100 --> 00:07:37,660
Et donc, de quoi s'agit-il ?

166
00:07:37,860 --> 00:07:42,620
Bah, c'est qu'en fait chaque année,
l'administration collecte

167
00:07:42,860 --> 00:07:45,800
pour disons de l'ordre de,
ça dépend des années,

168
00:07:46,000 --> 00:07:48,360
mais disons 200 milliards de TVA,
mais dans le même temps,

169
00:07:48,560 --> 00:07:51,000
elle est aussi appelée à
rembourser un certain nombre

170
00:07:51,200 --> 00:07:52,260
de crédits de TVA.

171
00:07:52,460 --> 00:07:54,920
Puisque le système de la TVA
fait que certaines

172
00:07:55,120 --> 00:07:58,020
entreprises eh bien tout
simplement prélèvent plus de

173
00:07:58,219 --> 00:08:00,520
TVA auprès de leurs clients
qu'elles n'acquittent de TVA

174
00:08:00,719 --> 00:08:02,800
auprès de leurs fournisseurs
et donc là, il y a bien un

175
00:08:03,000 --> 00:08:06,180
gain net de TVA qui va être
adressé à l'État, mais pour

176
00:08:06,380 --> 00:08:09,420
certaines autres entreprises,
c'est en général lié à la

177
00:08:09,620 --> 00:08:13,980
structure de leur, de leur,
de leur activité, par exemple

178
00:08:14,180 --> 00:08:16,420
les agriculteurs, eh bien il
y a beaucoup de produits

179
00:08:16,620 --> 00:08:20,780
agricoles qui sont vendus à 5,5 %
de TVA et donc l'agriculteur

180
00:08:20,979 --> 00:08:23,800
va prélever de la TVA,
mais à ce taux de 5 %,

181
00:08:24,000 --> 00:08:27,280
et il y a beaucoup d'éléments,
achetés par l'agriculteur,

182
00:08:27,479 --> 00:08:30,200
ses machines, ses engrais,
etc., qui sont frappés par un

183
00:08:30,400 --> 00:08:32,940
taux de TVA à 20 % et donc
sans rentrer dans les détails eh bien,

184
00:08:33,140 --> 00:08:34,659
il se trouve que beaucoup
d'agriculteurs sont donc en

185
00:08:34,860 --> 00:08:38,240
situation créditrice,
et donc ils devront demander

186
00:08:38,440 --> 00:08:40,100
des remboursements de TVA en
cours d'année.

187
00:08:40,300 --> 00:08:43,799
Au bout du compte, tous ces
remboursements, ce sont des

188
00:08:44,000 --> 00:08:45,780
flux sortants, doivent
apparaître et toutes ces

189
00:08:45,980 --> 00:08:47,280
entrées de TVA, ce sont des
flux entrants, doivent

190
00:08:47,480 --> 00:08:49,420
apparaître également pour
respecter le principe de

191
00:08:49,620 --> 00:08:50,540
non-contraction. Mais au bout

192
00:08:50,740 --> 00:08:52,340
du compte, ce qui est
important pour l'État,

193
00:08:52,540 --> 00:08:54,960
c'est de savoir ce que
globalement dans l'année,

194
00:08:55,160 --> 00:08:59,920
ce qu'il percevra, donc en
résultat net de TVA.

195
00:09:00,460 --> 00:09:02,400
C'est l'information
économique qui est importante

196
00:09:02,600 --> 00:09:04,800
et c'est la raison pour laquelle,
y compris dans la

197
00:09:05,000 --> 00:09:07,440
présentation budgétaire des
recettes fiscales de l'État,

198
00:09:07,640 --> 00:09:10,260
eh bien aujourd'hui d'ailleurs,
n'apparaissent plus que dans

199
00:09:10,460 --> 00:09:13,100
le tableau qui est à la fin,
vous vous souvenez, l'article

200
00:09:13,300 --> 00:09:15,400
d'équilibre, c'est-à-dire la
fin de la première partie du budget,

201
00:09:15,600 --> 00:09:19,100
n'apparaissent que ces recettes,
justement, qui incorporent

202
00:09:19,300 --> 00:09:20,620
les remboursements et
dégrèvements d'impôts,

203
00:09:20,820 --> 00:09:22,880
donc net de remboursements et
dégrèvements d'impôts,

204
00:09:23,080 --> 00:09:25,320
et donc la contraction pour
le coup des recettes et des

205
00:09:25,520 --> 00:09:27,780
dépenses pour donner une
évaluation qui, économiquement,

206
00:09:27,980 --> 00:09:29,620
politiquement, fait sens.

207
00:09:29,820 --> 00:09:32,140
Car le coût de ces remboursements,
finalement, ça reste

208
00:09:32,340 --> 00:09:33,800
relativement secondaire.

209
00:09:34,000 --> 00:09:35,640
Voilà donc pour ces principes.

210
00:09:35,840 --> 00:09:39,180
Alors, je passe maintenant,
section deuxième, à l'autre

211
00:09:39,380 --> 00:09:42,360
grand principe très évident
et donc qu'on va évoquer très

212
00:09:42,560 --> 00:09:46,200
rapidement, c'est le principe
de l'annualité de l'annualité

213
00:09:46,400 --> 00:09:47,160
de l'impôt.

214
00:09:47,360 --> 00:09:49,580
On l'a déjà vu, mais derrière
l'annualité de l'impôt,

215
00:09:49,780 --> 00:09:52,580
il y a aussi l'annualité
budgétaire puisque c'est donc

216
00:09:52,780 --> 00:09:54,760
l'ensemble des recettes et
des dépenses de l'ensemble

217
00:09:54,960 --> 00:09:58,280
des administrations publiques
qui sont évaluées pour un exercice,

218
00:09:58,480 --> 00:09:59,600
principalement un exercice.

219
00:09:59,800 --> 00:10:01,860
Donc, concrètement, c'est une
année civile, en pratique

220
00:10:02,060 --> 00:10:04,520
pour l'essentiel des
administrations publiques.

221
00:10:04,720 --> 00:10:06,840
Il se trouve que le Conseil
constitutionnel a rappelé

222
00:10:07,040 --> 00:10:09,600
l'importance de cette
exigence d'annualité et c'était le cas,

223
00:10:09,800 --> 00:10:12,600
vous en souvenez peut-être,
dans sa décision relative au

224
00:10:12,800 --> 00:10:14,680
traité sur la stabilité,
la coopération et la gouvernance,

225
00:10:14,880 --> 00:10:18,680
donc le TSCG, décision de
décembre 2012, le 13 décembre 2012,

226
00:10:18,880 --> 00:10:21,580
du Conseil constitutionnel
qui justement s'était opposé,

227
00:10:21,780 --> 00:10:25,140
enfin en tout cas avait
apporté une réserve

228
00:10:25,340 --> 00:10:28,320
d'interprétation à un certain
nombre d'exigences

229
00:10:28,520 --> 00:10:30,780
européennes relatives
justement à de la prévision

230
00:10:30,980 --> 00:10:32,780
pluriannuelle de recettes et
de dépenses et donc la

231
00:10:32,980 --> 00:10:36,060
prévision pluriannuelle
budgétaire en considérant

232
00:10:36,260 --> 00:10:39,300
qu'en aucun cas ces
prévisions pluriannuelles qui

233
00:10:39,500 --> 00:10:41,920
apparaîtraient donc dans des
textes de loi, et on va voir

234
00:10:42,120 --> 00:10:43,860
que c'est le cas aujourd'hui,
mais en aucun cas ces

235
00:10:44,060 --> 00:10:46,720
prévisions ne devraient
remettre en cause la capacité

236
00:10:46,920 --> 00:10:49,500
du Parlement chaque année
justement de revenir tant sur

237
00:10:49,700 --> 00:10:51,780
l'évaluation des recettes que
sur l'évaluation des dépenses.

238
00:10:51,980 --> 00:10:54,440
C'est une manière de rappeler
la portée finalement du

239
00:10:54,640 --> 00:10:57,640
principe du consentement à
l'impôt et donc en aucun cas,

240
00:10:57,840 --> 00:11:02,600
finalement, une contrainte
pluriannuelle, finalement,

241
00:11:03,020 --> 00:11:06,000
ne peut peser de manière
définitive sur le parlement

242
00:11:06,200 --> 00:11:08,480
comme l'a rappelé le Conseil
constitutionnel. Alors,

243
00:11:08,680 --> 00:11:10,480
néanmoins, même si recettes
et dépenses donc sont

244
00:11:10,680 --> 00:11:13,600
toujours projetées sur une
année principalement,

245
00:11:13,800 --> 00:11:17,600
il existe un certain nombre de limites,
ces limites tiennent justement,

246
00:11:17,800 --> 00:11:21,020
et je viens d'évoquer la première,
à des éléments de programmation.

247
00:11:21,220 --> 00:11:23,940
En effet, pour des raisons de
bonne gestion, l'État,

248
00:11:24,140 --> 00:11:27,200
mais aussi les collectivités
publiques de rang inférieur,

249
00:11:27,400 --> 00:11:30,320
ont bien conscience du fait
qu'il était important de

250
00:11:30,520 --> 00:11:33,560
projeter un certain nombre,
principalement d'investissements,

251
00:11:33,760 --> 00:11:37,080
sur le long terme et aussi de
s'interroger sur des dépenses

252
00:11:37,280 --> 00:11:39,800
à long terme que sont par
exemple les dépenses liées à

253
00:11:40,000 --> 00:11:42,980
un certain nombre d'acquisitions,
pas seulement d'infrastructures,

254
00:11:43,180 --> 00:11:45,600
mais aussi par exemple
l'embauche d'agents qui,

255
00:11:45,800 --> 00:11:48,060
par hypothèse, ne sont pas
réembauchés chaque année.

256
00:11:48,260 --> 00:11:49,280
Donc, c'est la raison pour laquelle,

257
00:11:49,480 --> 00:11:54,240
eh bien, le constituant

258
00:11:54,840 --> 00:11:58,280
d'abord a imposé à ce qu'un
certain de loi de

259
00:11:58,480 --> 00:12:01,020
programmation en matière de
finances publiques soit

260
00:12:01,220 --> 00:12:01,980
adopté régulièrement.

261
00:12:02,180 --> 00:12:04,820
Là, en général, c'est pour
une durée de quatre à cinq ans,

262
00:12:05,020 --> 00:12:08,540
loi de programmation qui vise
justement à donner une ligne

263
00:12:08,740 --> 00:12:11,900
générale qui doit permettre
aux administrations de se

264
00:12:12,100 --> 00:12:15,600
projeter et notamment donc
pour envisager sur plusieurs

265
00:12:15,800 --> 00:12:18,660
années donc le niveau des
recettes et surtout le niveau

266
00:12:18,860 --> 00:12:22,000
des dépenses et avec
évidemment l'idée d'avoir des

267
00:12:22,200 --> 00:12:24,960
objectifs plutôt de
restriction des dépenses ou

268
00:12:25,160 --> 00:12:27,740
en tout cas de régulation de
ces recettes et de ces

269
00:12:27,940 --> 00:12:29,980
dépenses sur le long terme et
d'éviter finalement

270
00:12:30,180 --> 00:12:34,600
simplement de raisonner
simplement à court terme,

271
00:12:34,800 --> 00:12:36,820
en tout cas au terme d'un an.

272
00:12:37,020 --> 00:12:40,840
Alors, ces lois de programmation,
elles ont par ailleurs une

273
00:12:41,040 --> 00:12:43,580
importance du point de vue du
droit de l'Union européenne

274
00:12:43,780 --> 00:12:46,240
parce que c'est dans ce
cadre-là également que

275
00:12:46,440 --> 00:12:49,460
l'administration, le
gouvernement et au bout du

276
00:12:49,660 --> 00:12:52,240
compte l'État tentent de
faire valoir auprès de la

277
00:12:52,440 --> 00:12:55,240
Commission européenne la
manière dont il entend

278
00:12:55,440 --> 00:12:59,000
réduire son niveau de déficit
et son niveau d'endettement

279
00:12:59,200 --> 00:12:59,960
au bout du compte.

280
00:13:00,160 --> 00:13:02,320
Et périodiquement, ces lois
de programmation, alors,

281
00:13:02,520 --> 00:13:04,700
sont modifiées en fonction de
l'évolution de la situation,

282
00:13:04,900 --> 00:13:09,360
mais c'est quand même une
manière finalement, eh bien,

283
00:13:09,560 --> 00:13:13,940
d'imposer à l'État, je le répète,
de ne pas avoir une vision à

284
00:13:14,140 --> 00:13:17,260
trop court terme de la
manière de gérer l'argent public.

285
00:13:17,460 --> 00:13:20,740
Alors, ces lois de
programmation sont un élément

286
00:13:20,940 --> 00:13:23,600
important. Il y a également

287
00:13:23,800 --> 00:13:26,080
un autre élément qui est
présent en tout cas très

288
00:13:26,280 --> 00:13:30,480
factuellement dans l'ensemble
des budgets de l'État depuis la LOLF,

289
00:13:30,680 --> 00:13:32,540
c'est la distinction entre
des autorisations

290
00:13:32,740 --> 00:13:33,880
d'engagement et des crédits
de paiement.

291
00:13:34,080 --> 00:13:36,560
Donc, l'idée, c'est que si
chaque année des crédits de

292
00:13:36,760 --> 00:13:38,480
paiement doivent être
accordés dans le cadre du

293
00:13:38,680 --> 00:13:40,880
principe d'annualité,
e h bien pour un certain

294
00:13:41,080 --> 00:13:43,580
nombre de missions, il devait
y avoir également une

295
00:13:43,780 --> 00:13:45,360
autorisation d'engagement qui
pouvait être pluriannuelle.

296
00:13:45,780 --> 00:13:48,240
Alors, à chaque fois,
il faudra chaque année donc

297
00:13:48,440 --> 00:13:49,760
que des crédits de paiement
viennent alimenter

298
00:13:49,960 --> 00:13:52,560
effectivement ce qui avait été prévu,
mais l'autorisation d'engagement,

299
00:13:52,760 --> 00:13:55,300
c'est une manière quand même
pour le parlement d'autoriser

300
00:13:55,500 --> 00:13:57,620
sur plusieurs années,
par exemple, à la

301
00:13:57,820 --> 00:13:59,180
construction d'un porte-avions,
d'une infrastructure.

302
00:13:59,380 --> 00:14:02,500
Alors, je n'insiste pas sur ce point,
car ça fait partie des grands

303
00:14:02,700 --> 00:14:05,560
échecs pratiques de la LOLF puisque,
en pratique, eh bien,

304
00:14:05,760 --> 00:14:07,840
les parlementaires ne se sont
pas saisis de cet objet,

305
00:14:08,040 --> 00:14:10,520
le gouvernement non plus vraiment,
et donc la notion de

306
00:14:10,720 --> 00:14:12,560
pluriannualité de
programmation reste encore

307
00:14:12,760 --> 00:14:15,600
relativement balbutiante en pratique,
s'agissant de l'État et plus

308
00:14:15,800 --> 00:14:17,820
encore pour les autres
collectivités territoriales.

309
00:14:18,020 --> 00:14:21,140
Alors, enfin, engagements
pluriannuels qui aussi

310
00:14:21,340 --> 00:14:24,700
viennent contraindre en fait
l'annualité, j'entends par là

311
00:14:24,900 --> 00:14:27,420
que de nombreux engagements
juridiques, l'embauche d'un

312
00:14:27,620 --> 00:14:29,960
fonctionnaire, la signature
d'un contrat de marché public

313
00:14:30,160 --> 00:14:32,000
sur plusieurs années pour sa
réalisation, en tout cas

314
00:14:32,200 --> 00:14:34,060
encore des garanties
accordées par l'État,

315
00:14:34,260 --> 00:14:36,960
on a déjà vu tous ces exemples,
peuvent conduire à ce que de

316
00:14:37,160 --> 00:14:39,720
fait et de droit un État
s'engage sur une période

317
00:14:40,200 --> 00:14:40,960
pluriannuelle. Alors,

318
00:14:41,160 --> 00:14:43,920
certes, il y a toujours cette
obligation chaque année au

319
00:14:44,120 --> 00:14:45,940
moment où le fonctionnaire
doit être payé, par exemple,

320
00:14:46,140 --> 00:14:47,940
eh bien que le budget prévoie sa paix.

321
00:14:48,140 --> 00:14:50,860
Donc, c'est une manière quand
même juridiquement que

322
00:14:51,060 --> 00:14:53,660
l'autorisation soit donnée
chaque année, mais on voit

323
00:14:53,860 --> 00:14:57,700
mal comment le parlement
pourrait un jour décider

324
00:14:57,900 --> 00:14:59,600
d'arrêter de payer les
fonctionnaires ou de ne pas

325
00:14:59,800 --> 00:15:03,320
tenir compte des engagements
précédents de sorte que la

326
00:15:04,500 --> 00:15:07,440
pluriannualité, elle est
extrêmement présente et pour

327
00:15:07,640 --> 00:15:09,780
une part de dépense tout à
fait considérable et du fait

328
00:15:09,980 --> 00:15:13,140
de contraintes juridiques qui
sont bien réelles et donc on

329
00:15:13,340 --> 00:15:15,340
pourrait tout à fait imaginer
évidemment des actions par

330
00:15:15,540 --> 00:15:17,960
exemple en responsabilité
contre l'administration

331
00:15:18,160 --> 00:15:19,840
publique qui donc ne
viendrait pas inscrire les

332
00:15:20,040 --> 00:15:22,560
crédits qui permettraient
donc de faire face à cette

333
00:15:22,760 --> 00:15:25,040
obligation de payer la paix
du fonctionnaire ou de faire

334
00:15:25,240 --> 00:15:27,540
face à des engagements contractuels,
par exemple.

335
00:15:27,740 --> 00:15:31,800
S'agissant maintenant du
principe de spécialité,

336
00:15:32,000 --> 00:15:32,760
section troisième.

337
00:15:32,960 --> 00:15:36,800
Alors derrière ce principe de
spécialité, eh bien c'est en

338
00:15:37,000 --> 00:15:39,680
réalité la question de la
répartition des crédits,

339
00:15:39,880 --> 00:15:43,460
donc de la spécialisation des
crédits et répartition donc

340
00:15:43,660 --> 00:15:46,860
entre les différentes
administrations qui est en cause.

341
00:15:47,060 --> 00:15:50,220
Alors, je renvoie pour
l'essentiel et c'est pour ça

342
00:15:50,420 --> 00:15:51,940
que je vais aller très vite,
à ce qu'on a déjà vu en début

343
00:15:52,140 --> 00:15:54,760
de semestre puisque c'est la
question à la fois de la

344
00:15:54,960 --> 00:15:57,080
structure des budgets et plus
encore la question de leur

345
00:15:57,280 --> 00:15:59,080
nomenclature qui est ici en cause.

346
00:15:59,280 --> 00:16:02,340
Donc, comme on l'a vu,
le point essentiel ici,

347
00:16:02,540 --> 00:16:04,680
je vais terminer ou presque
avec ces éléments-là,

348
00:16:04,960 --> 00:16:08,300
le point essentiel ici,
c'est la manière dont depuis la LOLF,

349
00:16:08,500 --> 00:16:11,000
eh bien l'ensemble des budgets publics,
à commencer par le budget de l'État,

350
00:16:11,660 --> 00:16:15,760
ont intégré dans cette
nomenclature l'idée de mission,

351
00:16:15,960 --> 00:16:20,720
l'idée donc que désormais les
recettes, mais surtout les dépenses,

352
00:16:20,940 --> 00:16:24,160
devaient être ventilées non
pas simplement par nature,

353
00:16:24,360 --> 00:16:27,700
mais par mission,
c'est-à-dire au regard des

354
00:16:27,900 --> 00:16:31,540
missions de politiques
publiques qui visent à être menées,

355
00:16:31,740 --> 00:16:35,620
conduites, réalisées par les
administrations concernées et

356
00:16:35,820 --> 00:16:38,840
donc c'est ce qui conduit,
et je vous renvoie encore une

357
00:16:39,040 --> 00:16:41,640
fois à ce qu'on a vu,
c'est ce qui conduit l'État

358
00:16:41,840 --> 00:16:44,720
et je me concentrerai sur cet
exemple-là aujourd'hui à

359
00:16:44,920 --> 00:16:47,720
articuler son budget non pas
simplement en ventilant par ministère,

360
00:16:47,920 --> 00:16:50,960
mais en ventilant par mission,
une cinquantaine de missions

361
00:16:51,160 --> 00:16:54,820
pour l'État, au sein de ces
missions avec un certain

362
00:16:55,020 --> 00:16:57,220
nombre de programmes,
donc de programmes de

363
00:16:57,420 --> 00:16:59,780
politique publique et au sein
de ces programmes un certain

364
00:16:59,980 --> 00:17:02,960
nombre d'actions qui viennent
préciser concrètement ce

365
00:17:03,160 --> 00:17:06,099
qu'entend faire
l'administration concernée.

366
00:17:06,300 --> 00:17:08,140
Et à l'échelle donc
intermédiaire qui est celle

367
00:17:08,340 --> 00:17:11,819
du programme on trouve des
indicateurs de résultats,

368
00:17:12,020 --> 00:17:14,220
vous vous en souvenez,
attachés aux différents

369
00:17:14,420 --> 00:17:17,040
objectifs de politique
publique que chaque programme

370
00:17:17,240 --> 00:17:19,420
vise à assouvir.

371
00:17:19,620 --> 00:17:22,940
Alors, je ne vais pas vous
donner d'exemple, cela ferait

372
00:17:23,140 --> 00:17:25,240
peut-être perdre un peu de
temps et j'en ai déjà donné

373
00:17:25,440 --> 00:17:29,440
en début d'année, mais disons
pour résumer les choses d'une

374
00:17:29,640 --> 00:17:32,900
phrase que, au bout du compte,
cette pratique ne fonctionne

375
00:17:33,100 --> 00:17:36,340
qu'assez peu, assez peu,
car en réalité pour l'essentiel,

376
00:17:36,540 --> 00:17:39,200
les missions que je viens de
décrire sont quasiment

377
00:17:39,400 --> 00:17:41,400
accolées à un seul ministère
pour la plupart d'entre elles,

378
00:17:41,600 --> 00:17:43,380
à quelques exceptions,
peut penser à mission

379
00:17:43,580 --> 00:17:48,340
sécurité publique qui réunit
les gendarmes et les policiers.

380
00:17:48,540 --> 00:17:50,620
Donc, finalement deux ministères,
le ministère de la Défense et

381
00:17:50,820 --> 00:17:53,280
le ministère de l'Intérieur,
mais c'est un des rares

382
00:17:53,480 --> 00:17:56,200
exemples et d'ailleurs qu'il
ne fonctionne pas si bien que ça.

383
00:17:56,400 --> 00:17:59,060
Tout ça pour dire que
finalement la ventilation des

384
00:17:59,260 --> 00:18:02,820
crédits n'a pas tant évolué
que cela par rapport au passé,

385
00:18:03,020 --> 00:18:05,760
par rapport au passé,
même si en effet le fait qu'à

386
00:18:05,960 --> 00:18:08,560
ces programmes, ces
différents programmes soient

387
00:18:08,760 --> 00:18:11,340
associés donc des objectifs
et des indicateurs de

388
00:18:11,540 --> 00:18:13,560
résultats ont pu tout de même
donc conduire un certain

389
00:18:13,760 --> 00:18:15,740
nombre d'évolutions dans les
pratiques administratives

390
00:18:15,940 --> 00:18:18,860
quotidiennes et j'évoquais la
manière dont un directeur de

391
00:18:19,060 --> 00:18:21,260
master pouvait fonctionner
aujourd'hui avec cette

392
00:18:21,460 --> 00:18:26,220
obligation de satisfaire un
objectif de formation

393
00:18:26,420 --> 00:18:31,320
professionnelle et en tout
cas de satisfaction des

394
00:18:31,840 --> 00:18:36,800
employeurs qui embaucheraient
donc avec beaucoup de

395
00:18:37,120 --> 00:18:39,600
bienveillance les diplômés d'un master.

396
00:18:39,800 --> 00:18:41,940
Donc, tout cela a pu changer
un certain nombre de pratiques.

397
00:18:42,140 --> 00:18:45,720
Néanmoins, cela reste quand
même relativement cosmétique

398
00:18:45,920 --> 00:18:48,820
et donc c'est la raison pour
laquelle je ne souhaite pas

399
00:18:49,020 --> 00:18:49,780
aller au-delà.

400
00:18:49,980 --> 00:18:52,320
Si vous vous êtes intéressés
par ces questions et si vous

401
00:18:52,520 --> 00:18:53,960
passez des concours
administratifs notamment eh

402
00:18:54,160 --> 00:18:55,520
bien il faudra aller regarder
un peu le détail de la

403
00:18:55,720 --> 00:18:58,960
manière dont ça fonctionne,
mais à vrai dire du point de

404
00:18:59,160 --> 00:19:00,340
vue de l'évolution des
pratiques administratives,

405
00:19:00,800 --> 00:19:05,260
du point de vue de l'intérêt
donc concret de ces évolutions,

406
00:19:05,460 --> 00:19:08,240
je crois qu’on peut dire que
les choses ne sont pas

407
00:19:08,440 --> 00:19:11,820
bouleversantes d'intérêts et
que cela renvoie finalement à

408
00:19:12,020 --> 00:19:15,780
une nouvelle manière
d'agencer des prévisions budgétaires,

409
00:19:15,980 --> 00:19:17,840
mais que c'est donc
essentiellement une question

410
00:19:18,040 --> 00:19:19,860
cosmétique. Alors, en

411
00:19:20,060 --> 00:19:23,440
quelques secondes ou quelques
minutes qui nous restent pour

412
00:19:23,640 --> 00:19:27,700
terminer, s'agissant
maintenant de la procédure budgétaire,

413
00:19:27,900 --> 00:19:31,000
le plus court chapitre 2 de
l'histoire du chapitre 2,

414
00:19:31,200 --> 00:19:34,020
je voudrais simplement
évoquer des choses que j'ai

415
00:19:34,220 --> 00:19:36,260
déjà évoquées, qui sont les
deux points essentiels

416
00:19:36,460 --> 00:19:37,560
concernant l'État.

417
00:19:37,760 --> 00:19:41,540
La procédure budgétaire,
elle se caractérise sous la

418
00:19:41,740 --> 00:19:44,040
Cinquième République
évidemment par deux principes

419
00:19:44,240 --> 00:19:48,240
très liés à l'idée de
rationalisation du parlementarisme.

420
00:19:48,440 --> 00:19:51,660
C'est d'abord, vous vous en souvenez,
l'idée selon laquelle seul le

421
00:19:51,860 --> 00:19:55,240
gouvernement peut proposer un
projet de loi de finances et

422
00:19:55,440 --> 00:19:58,420
donc c'est ce monopole de
l'initiative gouvernementale

423
00:19:58,620 --> 00:20:00,400
en matière de textes
budgétaires qui est la

424
00:20:00,600 --> 00:20:03,540
première caractéristique
essentielle et on trouve la

425
00:20:03,740 --> 00:20:05,600
même chose d'ailleurs pour
les communes et pour

426
00:20:05,800 --> 00:20:07,200
l'ensemble des
administrations publiques,

427
00:20:07,400 --> 00:20:10,500
c'est l'exécutif qui propose
un budget et l'autre règle

428
00:20:10,700 --> 00:20:12,220
essentielle, on l'a vu
également s'agissant en tout

429
00:20:12,420 --> 00:20:14,540
cas de l'État, c'est la règle
relative au droit d'amendement,

430
00:20:14,740 --> 00:20:16,440
le droit d'amendement des
parlementaires qui est en

431
00:20:16,640 --> 00:20:18,220
fait très contraint par
l'article 40 de la Constitution,

432
00:20:18,420 --> 00:20:20,880
vous vous en souvenez peut-être,
qui pour le dire simplement

433
00:20:21,080 --> 00:20:23,740
eh bien impose au
parlementaire de ne déposer

434
00:20:23,940 --> 00:20:27,760
des amendements que non coûteux,
c'est-à-dire des amendements

435
00:20:27,960 --> 00:20:30,260
qui fassent réaliser des économies,
en tout cas qui ne provoquent

436
00:20:30,460 --> 00:20:33,680
pas un accroissement des
dépenses ou une restriction

437
00:20:33,880 --> 00:20:34,680
des recettes.

438
00:20:34,880 --> 00:20:37,640
Il y a là un souci finalement
de lutter contre une forme de

439
00:20:37,840 --> 00:20:40,840
risque de démagogie
d'amendement qui consiste à

440
00:20:41,040 --> 00:20:42,980
raser gratis en quelque sorte
en multipliant des dépenses

441
00:20:43,180 --> 00:20:45,240
ou en réduisant des impôts
pour faire plaisir à une

442
00:20:45,440 --> 00:20:48,000
certaine clientèle et donc
finalement cette procédure,

443
00:20:48,200 --> 00:20:49,200
elle est extrêmement contrainte.

444
00:20:49,400 --> 00:20:53,640
Alors où là encore il me
semble qui est relativement

445
00:20:53,840 --> 00:20:57,980
secondaire de préciser cela,
c'est qu'en réalité cette

446
00:20:58,180 --> 00:21:00,140
question est essentiellement
une question qui relève de la

447
00:21:00,340 --> 00:21:02,440
procédure parlementaire,
c'est en fait du droit

448
00:21:02,640 --> 00:21:04,820
parlementaire spécialisé ou
du droit constitutionnel

449
00:21:05,020 --> 00:21:07,240
spécialisé ou du droit
administratif spécialisé avec

450
00:21:07,440 --> 00:21:12,200
des manières d'élaborer ensuite,
de débattre du budget,

451
00:21:12,920 --> 00:21:17,400
question trop spécialisée qui
intéresse essentiellement les

452
00:21:17,600 --> 00:21:19,360
attachés parlementaires et
les parlementaires, mais

453
00:21:19,560 --> 00:21:22,820
au-delà finalement qui n'a
que peu d'importance.

454
00:21:23,020 --> 00:21:26,560
Alors, sauf dans certaines
périodes comme celle que l'on connaît,

455
00:21:26,760 --> 00:21:29,720
en période de cohabitation ou
en tout cas avec une absence

456
00:21:29,920 --> 00:21:31,960
de majorité à l'Assemblée
nationale où là tout à coup

457
00:21:32,160 --> 00:21:34,060
ces questions de procédure
parlementaire prennent une

458
00:21:34,260 --> 00:21:37,560
importance pratique tout à
fait essentielle, mais cela

459
00:21:37,760 --> 00:21:40,460
reste quand même du détail à
mon avis et c'est la raison

460
00:21:40,660 --> 00:21:44,440
pour laquelle je n'ai pas
beaucoup de regrets à ne pas

461
00:21:44,640 --> 00:21:48,240
vous retenir sur ce point et
je renvoie très volontiers et

462
00:21:48,440 --> 00:21:50,560
très généreusement à
l'ensemble des ouvrages de

463
00:21:50,760 --> 00:21:51,760
finances publiques qui
traitent ces questions

464
00:21:51,960 --> 00:21:55,220
pratiques dans le détail.

465
00:21:55,420 --> 00:21:56,240
Et voilà !

466
00:21:56,440 --> 00:21:59,440
Pardonnez-moi pour ces
dernières séances au pas de

467
00:21:59,640 --> 00:22:02,500
charge et peut-être un peu
denses et peut-être encore

468
00:22:02,700 --> 00:22:07,460
plus comment dire imprécises
que d'habitude.

469
00:22:07,740 --> 00:22:10,160
J'espère en tout cas que vous
avez pu suivre et rester

470
00:22:10,360 --> 00:22:12,820
vivant jusqu'au terme de cet
enseignement et j'espère

471
00:22:13,020 --> 00:22:16,040
surtout plus encore si vous
avez survécu, vous retrouver

472
00:22:16,240 --> 00:22:17,700
l'année prochaine donc en
troisième année pour parler

473
00:22:17,900 --> 00:22:18,660
de droit fiscal.

474
00:22:18,860 --> 00:22:19,740
Alors là, on changera
complètement de dimension,

475
00:22:19,940 --> 00:22:23,080
vous le verrez, ce sera plus
technique et en jeu également,

476
00:22:23,280 --> 00:22:27,160
me semble-t-il, avec de
multiples questions extrêmement,

477
00:22:27,360 --> 00:22:31,280
je crois, motivantes,
stimulantes et très très en

478
00:22:31,480 --> 00:22:34,540
prise avec la pratique des
juristes et notamment des

479
00:22:34,740 --> 00:22:36,280
fiscalistes que nous
côtoierons donc au deuxième

480
00:22:36,480 --> 00:22:37,300
semestre l'année prochaine.