1
00:00:05,170 --> 00:00:10,210
Chapitre 2 de cette deuxième partie :
les normes.

2
00:00:10,410 --> 00:00:13,690
Dans ce chapitre, je vais évoquer
le principe de légalité,

3
00:00:14,170 --> 00:00:18,790
qui est une sorte de métanorme,
de norme fondamentale selon laquelle

4
00:00:18,990 --> 00:00:21,070
l’administration doit respecter
le droit.

5
00:00:22,630 --> 00:00:26,370
Une fois que j’aurais vu avec vous
ce principe de légalité,

6
00:00:26,570 --> 00:00:31,850
cette norme suprême en quelque sorte,
j’examinerais plus en détail les

7
00:00:32,050 --> 00:00:35,110
normes auxquelles l’administration
est soumise, de manière plus

8
00:00:35,310 --> 00:00:36,130
spécifique.

9
00:00:36,430 --> 00:00:39,950
Section 1 : le principe de légalité.

10
00:00:40,450 --> 00:00:41,690
Légalité en un seul mot.

11
00:00:43,450 --> 00:00:49,070
Après avoir présenté le principe,
je parlerai de sa sanction et des

12
00:00:49,270 --> 00:00:51,190
aménagements dont il fait l’objet.

13
00:00:51,590 --> 00:00:56,310
Commençons par la présentation
du principe de l’égalité dans un

14
00:00:56,510 --> 00:00:59,590
grand 1 qui fera donc l’objet de
cette vidéo.

15
00:01:00,870 --> 00:01:04,190
L’administration est constituée
par le droit.

16
00:01:04,870 --> 00:01:10,010
Son existence est prévue au sein
de la constitution, ce sont les

17
00:01:10,210 --> 00:01:14,810
articles notamment 20 ou 72 dont
j’ai déjà parlé dans ce cours.

18
00:01:15,550 --> 00:01:19,330
Les lois et les règlements créent
des personnes publiques,

19
00:01:19,530 --> 00:01:23,070
habilitent des organes à prendre
des décisions, par exemple des

20
00:01:23,270 --> 00:01:25,230
décisions de police,
des règlements de police,

21
00:01:25,550 --> 00:01:30,390
ce que je vous expliquais précédemment,
des lois, des règlements,

22
00:01:30,590 --> 00:01:34,210
donnent des pouvoirs à ces organes,
leur donnent des ressources,

23
00:01:34,470 --> 00:01:37,510
leur rattachent des services qui
agissent en leur nom.

24
00:01:38,350 --> 00:01:46,490
Bref, l’administration découle
de la Constitution et elle se constitue

25
00:01:46,690 --> 00:01:50,430
également par les lois et par les
règlements qui la régissent,

26
00:01:50,750 --> 00:01:54,290
qui la créent, qui la fondent,
qui l’instituent.

27
00:01:54,490 --> 00:01:56,530
L’administration découle du droit.

28
00:01:56,730 --> 00:01:59,370
D’ailleurs, elle produit du droit.

29
00:01:59,930 --> 00:02:03,790
Elle agit fondamentalement dans
le droit.

30
00:02:04,470 --> 00:02:08,070
C’est d’ailleurs tout le sens de
la hiérarchie des normes,

31
00:02:08,310 --> 00:02:13,890
concept qui a été développé en
particulier par Hans Kelsen,

32
00:02:14,550 --> 00:02:16,850
le théoricien autrichien du droit.

33
00:02:17,530 --> 00:02:22,750
Le droit prévoit, c’est le concept
de hiérarchie des normes d’Hans Kelsen,

34
00:02:22,950 --> 00:02:27,490
"le droit prévoit lui-même les
modalités de sa propre production".

35
00:02:28,590 --> 00:02:34,530
Les normes supérieures déterminent
les formes qui doivent être suivies

36
00:02:34,730 --> 00:02:39,270
pour produire de nouvelles normes,
normes qui seront considérées comme,

37
00:02:39,470 --> 00:02:40,810
entre guillemets, inférieures.

38
00:02:41,310 --> 00:02:46,550
La Constitution établit une procédure
législative, la procédure législative

39
00:02:46,750 --> 00:02:50,890
institue l’administration,
complète les normes constitutionnelles

40
00:02:51,090 --> 00:02:53,890
sur l’administration,
donne des pouvoirs à l’administration

41
00:02:54,090 --> 00:02:56,290
pour assurer l’exécution de la loi.

42
00:02:56,650 --> 00:03:01,450
L’administration agit donc dans
le cadre qui est fixé par la loi

43
00:03:01,650 --> 00:03:05,770
et ainsi de suite, le droit se
produit lui-même.

44
00:03:05,970 --> 00:03:09,450
C’est absolument fondamental,
ce principe de hiérarchie des normes,

45
00:03:09,670 --> 00:03:14,630
le droit se crée en respectant
des formes qui sont prescrites

46
00:03:14,830 --> 00:03:15,770
par le droit.

47
00:03:16,430 --> 00:03:20,850
C’est un peu déjà le principe de
légalité concernant l’administration.

48
00:03:21,330 --> 00:03:24,810
Le principe de légalité a plusieurs
dimensions.

49
00:03:25,510 --> 00:03:28,190
D’abord l’administration,
j’ai déjà commencé à le dire,

50
00:03:28,390 --> 00:03:29,530
doit respecter le droit.

51
00:03:30,010 --> 00:03:33,930
Chaque organe administratif a une
compétence, il intervient dans

52
00:03:34,130 --> 00:03:37,130
le cadre de cette compétence et
seulement dans le cadre de cette

53
00:03:37,330 --> 00:03:38,090
compétence.

54
00:03:38,390 --> 00:03:43,130
Il respecte les procédures qui
sont fixées par le législateur.

55
00:03:44,210 --> 00:03:48,090
L’administration respecte le contenu
des lois au-delà des simples

56
00:03:48,290 --> 00:03:49,050
formalités.

57
00:03:49,250 --> 00:03:52,170
Elle respecte l’administration,
le contenu des lois.

58
00:03:52,430 --> 00:03:56,530
Elle respecte elle-même les règles
qu’elle crée.

59
00:03:57,790 --> 00:04:02,790
C’est un adage latin :
Tu patere legem quam ipse fecisti,

60
00:04:04,090 --> 00:04:07,630
respecte toi-même la règle que
tu as fixée.

61
00:04:07,830 --> 00:04:12,770
L’administration produit du droit
et respecte le droit qu’elle produit,

62
00:04:12,970 --> 00:04:15,330
en assure l’application concrète.

63
00:04:15,850 --> 00:04:19,950
Une remarque importante à faire,
le principe de légalité,

64
00:04:20,250 --> 00:04:24,390
contrairement à ce que son nom indique,
n’impose pas seulement le respect

65
00:04:24,590 --> 00:04:25,970
des lois.

66
00:04:26,210 --> 00:04:29,490
Légalité, en réalité,
ne signifie pas seulement la loi,

67
00:04:29,930 --> 00:04:33,150
la loi au sens formel,
c’est-à-dire la loi telle qu’elle

68
00:04:33,350 --> 00:04:34,710
est définie par la Constitution.

69
00:04:35,830 --> 00:04:40,930
L’administration doit respecter
la loi au sens de normes,

70
00:04:41,310 --> 00:04:45,310
dans un sens général,
la loi en quelque sorte avec un grand L.

71
00:04:46,450 --> 00:04:50,830
L’administration respecte non seulement
la loi, mais aussi la Constitution,

72
00:04:51,410 --> 00:04:55,070
le droit international,
le droit européen, les normes qui

73
00:04:55,270 --> 00:05:00,070
sont aussi inférieures à la loi,
principes jurisprudentiels fixés

74
00:05:00,270 --> 00:05:05,390
par le Conseil d’État,
décrets qui ont été pris par le

75
00:05:05,590 --> 00:05:08,830
Premier ministre, arrêtés qui ont
été pris par un ministre selon

76
00:05:09,030 --> 00:05:09,790
un principe hiérarchique.

77
00:05:09,990 --> 00:05:15,230
Bref, le principe de légalité
n’implique pas seulement le respect

78
00:05:15,430 --> 00:05:19,930
de la loi qui est adoptée selon
les formalités prescrites par la

79
00:05:20,130 --> 00:05:24,050
Constitution et dans le cadre de
l’article 34, etc.

80
00:05:24,510 --> 00:05:27,590
La loi a un sens, dans le principe
de légalité, un sens plus général.

81
00:05:29,900 --> 00:05:33,660
Ça, c’était le premier élément
sur lequel je voulais insister,

82
00:05:33,860 --> 00:05:35,600
l’administration doit respecter
le droit.

83
00:05:35,800 --> 00:05:42,940
L’administration doit aussi s’assurer
en interne qu’elle respecte

84
00:05:43,140 --> 00:05:45,660
effectivement le droit,
c’est-à-dire que le principe de

85
00:05:45,860 --> 00:05:48,360
l’égalité implique non seulement
que l’administration doit respecter

86
00:05:48,560 --> 00:05:52,780
le droit, mais qu’il existe
concrètement des procédures internes

87
00:05:52,980 --> 00:05:58,480
à l’administration qui lui permettent
à elle de se soumettre au droit,

88
00:05:59,320 --> 00:06:02,620
de vérifier si elle n’a pas commis
des illégalités.

89
00:06:02,820 --> 00:06:07,320
Il existe des contrôles au sein
de l’administration, des contrôles

90
00:06:07,520 --> 00:06:10,580
administratifs, notamment des contrôles
hiérarchiques.

91
00:06:10,780 --> 00:06:14,060
Il existe aussi un contrôle de
légalité dont j’ai déjà parlé,

92
00:06:14,260 --> 00:06:20,360
qui est exercé par les organes
de l’État sur les collectivités

93
00:06:20,560 --> 00:06:21,320
territoriales.

94
00:06:21,520 --> 00:06:23,560
Vous vous souvenez du déféré
préfectoral notamment.

95
00:06:24,240 --> 00:06:26,780
L’administration doit s’assurer
en interne du respect du droit,

96
00:06:27,160 --> 00:06:29,280
mais cela évidemment ne suffit pas.

97
00:06:29,480 --> 00:06:35,840
Il faut aussi qu’il existe des
procédures externes de contrôle,

98
00:06:36,260 --> 00:06:42,100
des procédures qui font intervenir
un organe qui est indépendant de

99
00:06:42,300 --> 00:06:46,120
l’administration, un organe qui
est impartial vis-à-vis de

100
00:06:46,320 --> 00:06:47,080
l’administration.

101
00:06:47,280 --> 00:06:51,700
Cet organe, nous en avons déjà parlé,
il s’agit du juge administratif.

102
00:06:51,900 --> 00:06:56,400
L’administration doit se soumettre
au droit, elle doit avoir des

103
00:06:56,600 --> 00:07:00,580
procédures internes qui lui permettent
de respecter le droit.

104
00:07:01,080 --> 00:07:06,860
Enfin, il doit exister des procédures
qui mettent en jeu l’intervention

105
00:07:07,060 --> 00:07:10,800
d’une personne indépendante et
impartiale, c’est-à-dire un juge.

106
00:07:11,140 --> 00:07:17,120
Voilà ce que signifie principe
de légalité, principe de légalité

107
00:07:17,320 --> 00:07:22,080
qui est la manifestation de l’État
de droit en droit administratif.

108
00:07:23,140 --> 00:07:28,060
Le principe de légalité est très
ancien, mais je dois parler d’un

109
00:07:28,260 --> 00:07:32,200
arrêt fondamental, l’un des plus
importants du droit administratif,

110
00:07:32,560 --> 00:07:35,480
l’un des plus importants de la
jurisprudence du Conseil d’État,

111
00:07:35,680 --> 00:07:40,420
un arrêt tout à fait fondamental
qui a rappelé avec force le principe

112
00:07:40,620 --> 00:07:45,120
de légalité dans un contexte très
particulier dont je vais parler

113
00:07:45,320 --> 00:07:46,080
maintenant.

114
00:07:46,280 --> 00:07:51,120
C’est un arrêt du Conseil d’État
du 17 février 1950, ministre de

115
00:07:51,320 --> 00:07:57,480
l’Agriculture contre dame Lamotte
ou plus simplement dit dame Lamotte.

116
00:07:58,220 --> 00:08:05,240
En l’espèce, une loi du gouvernement
Vichy, adoptée le 27 août 1940,

117
00:08:06,000 --> 00:08:12,140
fixe un régime pour ce que l’on
appelle les terres incultes ou

118
00:08:12,340 --> 00:08:17,140
abandonnées, c’est-à-dire des terres
qui ne sont pas exploitées par

119
00:08:17,340 --> 00:08:18,100
des agriculteurs.

120
00:08:18,880 --> 00:08:24,680
Ces terres doivent être répertoriées
et elles doivent être concédées

121
00:08:25,420 --> 00:08:30,860
de manière autoritaire à des personnes
qui mettront ces terres en culture,

122
00:08:32,380 --> 00:08:36,240
identification des terres incultes
ou abandonnées et concession de

123
00:08:36,440 --> 00:08:40,620
ces terres à des personnes qui
voudront bien les exploiter en

124
00:08:40,820 --> 00:08:44,440
y mettant des cultures.

125
00:08:45,720 --> 00:08:50,280
Une loi postérieure de février
1942 définit les conditions pour

126
00:08:50,480 --> 00:08:53,820
que des terres soient classées
comme incultes ou abandonnées,

127
00:08:54,040 --> 00:08:57,880
en particulier le critère est celui
de deux ans sans occupation.

128
00:08:58,920 --> 00:09:02,900
Un terrain qui est resté pendant
deux ans sans occupation est un

129
00:09:03,100 --> 00:09:06,460
terrain inculte ou abandonné et
dans ce cas-là, l’État,

130
00:09:06,880 --> 00:09:11,240
le préfet en particulier,
peut retirer la terre à son

131
00:09:11,440 --> 00:09:15,580
propriétaire pour la confier à
une personne qui la mettra en culture.

132
00:09:15,780 --> 00:09:18,860
C’est ce qui est arrivé à la dame
Lamotte.

133
00:09:19,660 --> 00:09:24,040
Son terrain est concédé par le
préfet de l’Ain au sieur Testa.

134
00:09:24,920 --> 00:09:30,060
La propriétaire conteste la décision
du préfet devant le Conseil d’État

135
00:09:30,260 --> 00:09:33,940
qui annule une première fois cette
décision en 1942, cette décision

136
00:09:34,140 --> 00:09:36,820
ne respectait pas les conditions
fixées par la loi.

137
00:09:39,240 --> 00:09:40,580
L’affaire se prolonge.

138
00:09:40,980 --> 00:09:44,980
Plusieurs annulations sont prononcées
par plusieurs juges dans cette

139
00:09:45,180 --> 00:09:51,420
affaire et le régime de Vichy fait
voter une nouvelle loi en 1943,

140
00:09:51,620 --> 00:09:56,420
loi qui supprime tout droit à
contestation des arrêtés préfectoraux

141
00:09:56,620 --> 00:10:00,720
qui classent des terres comme incultes
ou abandonnées.

142
00:10:01,040 --> 00:10:04,340
La dame Lamotte ne pouvait donc
plus faire de recours alors même

143
00:10:04,540 --> 00:10:06,420
qu’elle avait obtenu plusieurs
annulations.

144
00:10:06,740 --> 00:10:11,820
Le juge annulait les décisions
de concession des terrains au sieur

145
00:10:12,020 --> 00:10:16,080
Testa, l’administration reprenait
la même décision.

146
00:10:17,700 --> 00:10:22,500
L’affaire devait se terminer en
1943 lorsque le législateur dit

147
00:10:22,700 --> 00:10:28,160
bien qu’aucun recours ne peut être
fait contre une décision qui concède

148
00:10:28,360 --> 00:10:32,260
un terrain en tant que terrain
inculte ou abandonné.

149
00:10:33,280 --> 00:10:38,000
Le préfet de l’Ain reprend une
énième fois la même décision qui

150
00:10:38,200 --> 00:10:39,880
concède le terrain au sieur Testa.

151
00:10:40,980 --> 00:10:46,260
Alors même que la loi de 1943 interdit
tout recours, la dame Lamotte refait

152
00:10:46,460 --> 00:10:48,460
un recours devant le Conseil de
préfecture.

153
00:10:49,320 --> 00:10:52,960
Le Conseil de préfecture annule
une nouvelle fois la décision du

154
00:10:53,160 --> 00:10:58,860
préfet de l’Ain, l’État se pourvoit
en cassation et le Conseil d’État

155
00:10:59,060 --> 00:11:04,780
rend sa décision célèbre dame Lamotte
en 1950.

156
00:11:06,880 --> 00:11:11,480
Dans sa décision, le Conseil d’État
décide que la dame Lamotte,

157
00:11:11,680 --> 00:11:16,560
malgré la loi de 1943,
avait le droit de contester l’arrêté

158
00:11:16,760 --> 00:11:17,720
du préfet de l’Ain.

159
00:11:18,080 --> 00:11:21,600
Le Conseil d’État a donc en quelque
sorte choisi de ne pas respecter

160
00:11:21,800 --> 00:11:23,100
la loi de 1943.

161
00:11:23,780 --> 00:11:28,960
Je cite le Conseil d’État :
"Cette loi de 1943 n’a pas exclu

162
00:11:29,160 --> 00:11:32,900
le recours pour excès de pouvoir
contre l’acte de concession,

163
00:11:33,100 --> 00:11:38,220
recours qui est ouvert même sans
texte contre tout acte administratif

164
00:11:38,420 --> 00:11:42,340
et qui a pour effet d’assurer,
conformément aux principes généraux

165
00:11:42,540 --> 00:11:45,820
du droit, le respect de la légalité".

166
00:11:46,380 --> 00:11:49,160
C’est donc un considérant extrêmement
important.

167
00:11:49,600 --> 00:11:53,160
Le Conseil d’État décide qu’il
y a un droit au recours,

168
00:11:53,400 --> 00:11:56,740
en particulier au recours pour
excès de pouvoir, je vous définirai

169
00:11:56,940 --> 00:11:59,220
ce recours juste après,
il s’agit d’un recours en annulation

170
00:11:59,420 --> 00:12:00,640
des actes de l’administration.

171
00:12:02,640 --> 00:12:09,100
En dépit d’un texte qui interdisait
tout recours, le législateur n’a

172
00:12:09,300 --> 00:12:12,240
pas entendu supprimer le recours
pour excès de pouvoir,

173
00:12:12,800 --> 00:12:17,200
recours qui est indispensable pour
assurer, je cite à nouveau le Conseil

174
00:12:17,400 --> 00:12:21,240
d’État, "conformément aux principes
généraux du droit, le respect de

175
00:12:21,440 --> 00:12:22,200
la légalité".

176
00:12:22,400 --> 00:12:25,200
C’est une manifestation,
cet arrêt, du principe de légalité.

177
00:12:26,820 --> 00:12:32,120
On peut lire aussi sur cet arrêt
les conclusions du commissaire

178
00:12:32,320 --> 00:12:35,740
du gouvernement de l’époque,
Jean Delvolvé, qui parlait du principe

179
00:12:35,940 --> 00:12:39,700
de légalité comme d’un principe,
je cite, "si général qu’aucun texte

180
00:12:39,900 --> 00:12:40,920
réglementaire n’y échappe".

181
00:12:41,720 --> 00:12:43,800
Il poursuivait, Jean Delvolvé,
de la manière suivante :

182
00:12:44,000 --> 00:12:48,900
"Le principe de légalité constitue
la garantie essentielle des citoyens

183
00:12:49,100 --> 00:12:50,560
et de la cité.

184
00:12:50,800 --> 00:12:55,180
Il s’impose au législateur lui-même
parce qu’une loi qui le méconnaîtrait

185
00:12:55,380 --> 00:12:58,460
contiendrait en elle-même un principe
de contradiction".

186
00:12:58,920 --> 00:13:00,600
On comprend ici, Jean Delvolvé.

187
00:13:00,920 --> 00:13:05,280
Une loi qui dispose qu’aucun recours
ne peut être fait contre un acte

188
00:13:05,480 --> 00:13:08,760
de l’administration signifie que
l’administration peut la violer,

189
00:13:08,960 --> 00:13:12,140
ce qui est contraire au caractère
même obligatoire de la loi.

190
00:13:12,340 --> 00:13:16,440
S’il y a une loi, c’est pour que
l’administration et pour que tout

191
00:13:16,640 --> 00:13:19,100
le monde la respecte,
mais en particulier l’administration.

192
00:13:19,400 --> 00:13:25,780
Si une loi interdit tout recours,
cela signifie qu’elle permet sa

193
00:13:25,980 --> 00:13:28,100
propre violation, ce qui est une
contradiction.

194
00:13:29,680 --> 00:13:32,660
L’arrêt dame Lamotte est absolument
essentiel, je vous le disais,

195
00:13:32,860 --> 00:13:35,540
il crée un principe général du droit,
je reviendrai sur cette notion

196
00:13:35,740 --> 00:13:40,340
plus tard, un principe général
du droit et fait prévaloir ce principe

197
00:13:40,540 --> 00:13:41,980
général du droit sur une loi.

198
00:13:43,020 --> 00:13:47,760
Mais il faut signaler tout de même
que cette loi de 1943 était un

199
00:13:47,960 --> 00:13:52,300
peu particulière, c’était une loi
adoptée par le régime de Vichy.

200
00:13:53,480 --> 00:13:59,460
Les lois du régime de Vichy avaient
un statut particulier dans les

201
00:13:59,660 --> 00:14:00,420
années 50.

202
00:14:00,640 --> 00:14:05,420
En effet, en 1944, une ordonnance
est adoptée par le gouvernement

203
00:14:05,620 --> 00:14:09,420
provisoire qui rétablit la légalité
républicaine.

204
00:14:09,640 --> 00:14:15,540
C’est une ordonnance qui a une
valeur de loi absolument fondamentale,

205
00:14:15,840 --> 00:14:21,440
puisqu’elle rétablit la légalité
républicaine, notamment elle déclasse

206
00:14:22,280 --> 00:14:29,020
les lois qui ont été votées durant
le régime de Vichy.

207
00:14:29,580 --> 00:14:34,960
Toutes les lois votées par Vichy
qui sont contraires au principe

208
00:14:35,160 --> 00:14:42,200
de liberté et d’égalité sont de
simples actes administratifs qui

209
00:14:42,400 --> 00:14:45,320
peuvent être contrôlés directement
par le juge administratif,

210
00:14:45,520 --> 00:14:49,000
alors qu’en principe,
le juge administratif applique la loi,

211
00:14:49,200 --> 00:14:52,780
il ne contrôle pas la loi,
il ne fait que l’appliquer.

212
00:14:54,020 --> 00:14:58,560
Une loi qui interdit,
comme c’était le cas dans l’affaire

213
00:14:58,760 --> 00:15:02,960
dame Lamotte, une loi qui interdit
de contester une catégorie d’actes

214
00:15:03,160 --> 00:15:07,500
administratifs devant le juge est
une loi qui est contraire au principe

215
00:15:07,700 --> 00:15:08,460
d’égalité.

216
00:15:09,080 --> 00:15:12,600
Elle n’est donc, parce qu’elle
a été adoptée durant Vichy,

217
00:15:12,860 --> 00:15:17,040
elle n’est donc pas vraiment une loi,
elle n’est qu’un acte administratif

218
00:15:17,240 --> 00:15:19,960
qui peut lui-même faire l’objet
d’un contrôle.

219
00:15:20,300 --> 00:15:24,160
Et ici, c’est ce qu’a fait le Conseil
d’État, il a fait prévaloir un

220
00:15:24,360 --> 00:15:29,260
principe général du droit,
celui du droit au recours conformément

221
00:15:29,460 --> 00:15:30,780
au principe de légalité.

222
00:15:32,140 --> 00:15:38,900
Il a fait prévaloir ce principe
sur une loi adoptée par le régime

223
00:15:39,100 --> 00:15:43,960
de Vichy, tout cela pour affermir
le principe de légalité.