1
00:00:05,650 --> 00:00:10,420
Bonjour, alors le principe de sincérité
dans l'évaluation des recettes

2
00:00:10,620 --> 00:00:13,870
et dépenses a une portée et c'est
ce point qui mérite maintenant

3
00:00:14,200 --> 00:00:17,560
d'être précisé, donc tout à fait
évident s'agissant des collectivités

4
00:00:17,760 --> 00:00:21,610
territoriales, à travers le principe
d'équilibre réel que le juge sanctionne

5
00:00:21,810 --> 00:00:24,970
régulièrement s'il apparaît encore
une fois que des manquements se

6
00:00:25,170 --> 00:00:27,490
font jour dans la manière dont
une collectivité a notamment évalué

7
00:00:27,690 --> 00:00:28,450
ses recettes d'emprunt.

8
00:00:28,650 --> 00:00:31,390
En revanche, s'agissant de l'État,
alors c'est une petite polémique

9
00:00:32,290 --> 00:00:37,210
entre commentateurs qui fait que
certains considèrent sans doute

10
00:00:37,410 --> 00:00:39,160
que ce principe de sincérité,
alors même qu'il apparaît maintenant

11
00:00:39,400 --> 00:00:42,250
dans la LOLF, n'a en fait aucune
portée.

12
00:00:42,450 --> 00:00:43,210
Pourquoi ?

13
00:00:43,410 --> 00:00:46,790
Tout simplement parce qu'il est
vrai que depuis 1993,

14
00:00:46,990 --> 00:00:49,870
sa reconnaissance par le Conseil
constitutionnel le 21 juin 93 et

15
00:00:50,070 --> 00:00:53,950
a fortiori 2001, sa consécration
par la LOLF, ce principe n'a jamais

16
00:00:54,150 --> 00:00:57,430
conduit le Conseil constitutionnel
à annuler la moindre disposition

17
00:00:57,630 --> 00:01:00,820
d'aucune loi de finances,
alors même qu'assez régulièrement,

18
00:01:01,270 --> 00:01:04,870
le niveau des évaluations de recettes
ou de dépenses, et en particulier

19
00:01:05,070 --> 00:01:08,350
de recettes, et donc en particulier
en fait, des évaluations de croissance,

20
00:01:08,830 --> 00:01:12,670
peuvent ou ont pu sembler en décalage
avec ce que l'INSEE disait,

21
00:01:12,870 --> 00:01:17,380
avec ce qu'un certain nombre d'experts
disaient, et donc on peut considérer

22
00:01:17,580 --> 00:01:19,900
que peut-être qu'il a pu arriver
que le gouvernement ne soit pas

23
00:01:20,100 --> 00:01:23,530
d'une parfaite bonne foi dans ses
évaluations économiques.

24
00:01:23,730 --> 00:01:26,770
Pour autant, le Conseil constitutionnel
n'a jamais été sanctionné

25
00:01:26,970 --> 00:01:27,730
d'insincérité.

26
00:01:28,090 --> 00:01:33,820
Il a toutefois à deux reprises
pointé un début, si je puis dire,

27
00:01:34,020 --> 00:01:36,940
d'insincérité, c'était en 1996 et 1997.

28
00:01:37,210 --> 00:01:42,580
Mais dans les deux cas,
et en particulier en 1997,

29
00:01:42,780 --> 00:01:48,040
il a refusé d'annuler les dispositions
dont il considérait pourtant qu'elles

30
00:01:48,240 --> 00:01:51,670
reposaient sur une forme d'évaluation
d'une recette ou d'une dépense

31
00:01:51,870 --> 00:01:55,180
qui n'était pas tenable,
qui pouvait sembler insincère,

32
00:01:55,390 --> 00:01:59,140
car le gouvernement s'était engagé,
à la faveur d'un texte rectificatif,

33
00:01:59,340 --> 00:02:00,250
à revenir sur ce point.

34
00:02:00,450 --> 00:02:04,660
Et donc, finalement,
la menace d'annulation a été portée

35
00:02:04,860 --> 00:02:08,620
par deux fois, une fois de manière
plus significative, c'était dans

36
00:02:08,820 --> 00:02:11,410
la décision du 30 décembre 1997
par le Conseil constitutionnel,

37
00:02:12,100 --> 00:02:14,110
sans qu'il en tire de véritables
conséquences.

38
00:02:14,390 --> 00:02:17,620
Bon alors, c'est ce qui fait dire
à beaucoup que finalement,

39
00:02:17,820 --> 00:02:19,210
ce principe n'a pas une portée
formidable.

40
00:02:19,410 --> 00:02:22,990
En même temps, je pense qu'il faut
nuancer cette appréciation et

41
00:02:23,190 --> 00:02:24,940
considérer qu'au contraire,
même si le Conseil constitutionnel

42
00:02:25,210 --> 00:02:30,280
n'a jamais à sanctionner la violation
du principe, ce principe fait peser

43
00:02:30,480 --> 00:02:34,150
une vraie menace sur les gouvernements,
notamment du fait de sa formulation

44
00:02:34,350 --> 00:02:35,110
tout simplement.

45
00:02:36,310 --> 00:02:39,790
Le fait de parler de risque,
d'insincérité, de mauvaise foi,

46
00:02:39,990 --> 00:02:43,540
fondamentalement, c'est l'idée,
est quelque chose de potentiellement

47
00:02:43,740 --> 00:02:47,230
très, très gênant pour le gouvernement
qui se verrait sanctionné.

48
00:02:48,130 --> 00:02:50,260
Et j'ai tendance à penser que,
mais peut-être à tort,

49
00:02:50,470 --> 00:02:54,460
qu'en réalité, depuis que ce principe
a été consacré, les gouvernements

50
00:02:54,660 --> 00:02:57,730
ont tendance à se montrer beaucoup
plus prudents dans les évaluations.

51
00:02:57,930 --> 00:03:01,000
Il y a d'ailleurs un certain nombre
de cas, et c'était notamment le

52
00:03:01,200 --> 00:03:06,940
cas en 2012, où la situation économique
allait de mieux en mieux,

53
00:03:07,140 --> 00:03:11,350
on sortait de la crise des subprimes
à l'époque et l'INSEE,

54
00:03:11,550 --> 00:03:13,330
à plusieurs reprises,
avait estimé que la croissance

55
00:03:13,570 --> 00:03:16,720
serait plus importante que prévue
et le gouvernement avait à l'époque

56
00:03:16,920 --> 00:03:20,860
refusé de revoir ses évaluations
donc continuant de rester pessimiste,

57
00:03:21,490 --> 00:03:26,350
ce qui a priori est plutôt quelque
chose de troublant au regard des

58
00:03:26,550 --> 00:03:31,240
pratiques passées qui avaient tendance
au contraire à voir les gouvernements

59
00:03:31,440 --> 00:03:34,750
se montraient particulièrement
optimistes, quitte à revoir leurs

60
00:03:34,950 --> 00:03:37,810
prévisions en cours d'année et
donc la mauvaise foi tenait plutôt

61
00:03:38,010 --> 00:03:41,130
justement à l'excès d'optimisme
plutôt qu'à l'excès de pessimisme.

62
00:03:41,330 --> 00:03:46,870
Mais je pense que ce pessimisme,
excessif ou non, montre quand même

63
00:03:47,070 --> 00:03:50,800
que les gouvernements craignent
de se voir reprocher justement

64
00:03:51,580 --> 00:03:54,790
des erreurs d'évaluation assez
grossières, voire de la mauvaise foi,

65
00:03:54,990 --> 00:03:57,280
et donc voire de l'insincérité
tant politiquement, c'est difficile

66
00:03:57,480 --> 00:03:58,240
à assumer.

67
00:03:58,440 --> 00:04:01,840
Et donc, au bout du compte,
je pense que la qualité et

68
00:04:02,040 --> 00:04:05,590
l'effectivité de la norme ne se
mesure pas au nombre des violations,

69
00:04:05,790 --> 00:04:10,360
mais plutôt justement à sa capacité
à être respectée et donc à ne pas

70
00:04:10,560 --> 00:04:13,570
donner l'occasion au Conseil
constitutionnel de sanctionner

71
00:04:13,870 --> 00:04:18,190
le gouvernement et le Parlement
au bout du compte, pour d'éventuelles

72
00:04:18,390 --> 00:04:19,150
violations.

73
00:04:20,530 --> 00:04:25,600
S'agissant de la sincérité donc,
c'est d'abord dans l'évaluation

74
00:04:25,800 --> 00:04:27,600
des recettes et des dépenses que
les choses se jouent,

75
00:04:27,800 --> 00:04:34,510
mais c'est également sur le terrain
du périmètre des budgets qu'un

76
00:04:34,710 --> 00:04:39,280
certain nombre de points d'impact
de la sincérité trouvent à se révéler.

77
00:04:39,480 --> 00:04:43,030
Voyons cela dans une sous-section
deuxième, donc le périmètre des

78
00:04:43,230 --> 00:04:43,990
budgets.

79
00:04:44,190 --> 00:04:47,230
Alors, en réalité, je renvoie là
à deux autres principes qui sont

80
00:04:47,430 --> 00:04:50,590
souvent présentés séparément et
individuellement, si je puis dire

81
00:04:50,860 --> 00:04:54,580
dans la plupart des manuels,
principe d'unité budgétaire d'une part,

82
00:04:54,780 --> 00:04:56,710
et principe d'universalité budgétaire.

83
00:04:56,910 --> 00:04:58,450
Néanmoins, il me semble,
et c'est ce que je vais essayer

84
00:04:58,650 --> 00:05:01,080
de vous montrer brièvement,
que ces principes d'unité et

85
00:05:01,280 --> 00:05:03,750
d'universalité qui sont au cœur
du droit budgétaire français,

86
00:05:04,050 --> 00:05:08,190
sont en fait une déclinaison
aujourd'hui de la notion de sincérité.

87
00:05:08,390 --> 00:05:10,500
Alors, commençons par l'unité.

88
00:05:10,700 --> 00:05:16,800
L'unité, c'est l'idée selon laquelle,
a priori, c'est un document unique

89
00:05:17,000 --> 00:05:20,220
qui doit retracer l'ensemble des
recettes et des dépenses de la

90
00:05:20,420 --> 00:05:22,350
personne morale concernée,
donc de l'État mais on retrouve

91
00:05:22,550 --> 00:05:25,260
exactement ce principe à l'identique
dans l'ensemble des administrations

92
00:05:25,460 --> 00:05:26,220
publiques.

93
00:05:26,640 --> 00:05:29,850
Alors toute la difficulté est de
savoir, oui mais quelles recettes

94
00:05:30,050 --> 00:05:34,020
et dépenses relèvent nécessairement
de cette personne morale.

95
00:05:34,320 --> 00:05:36,870
Et c'est toute la difficulté,
notamment s'agissant de l'État,

96
00:05:37,070 --> 00:05:40,620
puisque certains gouvernements
ont été tentés et ont été même

97
00:05:40,820 --> 00:05:44,550
plus que tentés finalement de faire
sortir un certain nombre de recettes

98
00:05:44,750 --> 00:05:47,880
et de dépenses de l'État,
donc de débudgétiser un certain

99
00:05:48,080 --> 00:05:50,580
nombre de recettes et de dépenses
pour les affecter à une autre personne

100
00:05:50,780 --> 00:05:54,240
morale, afin notamment,
pas seulement, mais notamment

101
00:05:54,450 --> 00:05:58,200
facialement, de montrer que l'État
devenait plus modeste,

102
00:05:58,400 --> 00:06:01,020
l'État réduisait son périmètre
d'action.

103
00:06:01,220 --> 00:06:04,830
Alors il se trouve que dans une
décision qui reste la plus importante

104
00:06:05,400 --> 00:06:08,280
jurisprudentiellement, mais qui
donne toujours la ligne aujourd'hui

105
00:06:08,820 --> 00:06:13,060
de 1994, du 29 décembre 1994,
le Conseil constitutionnel,

106
00:06:13,380 --> 00:06:15,840
pour la première fois,
a tenté de manière un peu précise

107
00:06:16,050 --> 00:06:21,720
de limiter ces cas de débudgétisation
et cela concernait un certain nombre

108
00:06:21,920 --> 00:06:24,960
de dépenses de Sécurité sociale
ou plus exactement des dépenses

109
00:06:25,160 --> 00:06:29,880
de retraite pour des fonctionnaires
que l'État avait souhaité donc refiler,

110
00:06:30,080 --> 00:06:33,480
si je puis dire, à un établissement
public, le Fonds de solidarité

111
00:06:33,680 --> 00:06:36,690
vieillesse, tout en le dotant bien
sûr de recettes appropriées.

112
00:06:36,890 --> 00:06:39,390
Donc l'idée, si vous voulez,
c'est que globalement,

113
00:06:40,290 --> 00:06:46,890
les recettes et les dépenses étaient
à due concurrence, transmises de

114
00:06:47,090 --> 00:06:50,550
l'État vers un établissement public,
ce qui politiquement permettait

115
00:06:50,750 --> 00:06:54,960
tout de même au gouvernement de dire,
d'affirmer de façon un peu véhémente

116
00:06:55,160 --> 00:06:57,960
que l'État avait réduit son train
de vie mais vous comprenez que

117
00:06:58,160 --> 00:07:00,650
tout cela n'est que facial puisque
finalement, c'est une manière

118
00:07:00,850 --> 00:07:04,470
simplement de saucissonner des
dépenses entre deux personnes morales

119
00:07:04,670 --> 00:07:05,430
de droit public.

120
00:07:05,630 --> 00:07:08,820
Alors il se trouve qu'il est possible
de confier certaines recettes et

121
00:07:09,020 --> 00:07:10,950
certaines dépenses à des personnes
morales de droit public,

122
00:07:11,150 --> 00:07:12,510
notamment aux caisses de Sécurité
sociale.

123
00:07:12,720 --> 00:07:16,110
Le Conseil constitutionnel a considéré
néanmoins dans cette décision que

124
00:07:16,310 --> 00:07:18,630
les dépenses qui, je le cite,
"par nature", ce qui ne veut pas

125
00:07:18,830 --> 00:07:21,690
dire grand-chose, "par nature relèvent
de l'État, ne peuvent pas être

126
00:07:21,890 --> 00:07:24,600
confiées à un tiers",
ce qui est une manière d'éviter

127
00:07:24,930 --> 00:07:28,650
une forme fondamentalement
d'insincérité de la part du

128
00:07:29,040 --> 00:07:29,820
gouvernement.

129
00:07:30,020 --> 00:07:33,690
Alors, s'agissant de la plupart
des autres personnes morales de

130
00:07:33,890 --> 00:07:37,170
droit public, la question se pose
moins puisque, en réalité,

131
00:07:37,770 --> 00:07:39,900
les collectivités territoriales,
les universités par exemple,

132
00:07:40,200 --> 00:07:44,070
n'ont guère l'occasion de créer
des personnes morales pour leur

133
00:07:44,270 --> 00:07:45,420
confier des recettes et des dépenses.

134
00:07:45,690 --> 00:07:48,360
Cela peut arriver pour la gestion
des SPIC, mais parce que c'est

135
00:07:48,560 --> 00:07:52,980
une obligation en réalité légale
pour justement individualiser la

136
00:07:53,180 --> 00:07:54,730
gestion de ces SPIC,
notamment parce que ces SPIC sont

137
00:07:54,930 --> 00:07:57,030
souvent en concurrence avec des
personnes privées et donc il est

138
00:07:57,230 --> 00:07:59,580
essentiel que des recettes et des
dépenses leur soient fixées à travers

139
00:07:59,780 --> 00:08:02,100
un certain nombre de mécanismes
budgétaires.

140
00:08:02,300 --> 00:08:05,610
Mais fondamentalement,
le principe d'unité trouve à

141
00:08:05,810 --> 00:08:08,760
s'appliquer de manière relativement
stricte pour les collectivités

142
00:08:08,960 --> 00:08:11,520
territoriales, pour les établissements
publics, les différentes

143
00:08:11,720 --> 00:08:14,370
administrations publiques et pour
l'État, sous cette réserve donc

144
00:08:14,570 --> 00:08:17,070
qu'il a toujours la possibilité
de confier quand même certaines

145
00:08:17,270 --> 00:08:19,350
recettes et certaines dépenses
qui ne relèvent pas par nature

146
00:08:19,550 --> 00:08:23,280
de ses compétences à des personnes
morales publiques extérieures

147
00:08:23,480 --> 00:08:24,240
finalement.

148
00:08:24,540 --> 00:08:29,160
Alors il se trouve que ce principe
d'unité, au bout du compte,

149
00:08:29,360 --> 00:08:32,910
est d'un intérêt certes fort et
historiquement, il est très puissant

150
00:08:33,420 --> 00:08:34,230
et très ancien.

151
00:08:34,440 --> 00:08:37,440
Il remonte encore une fois à la
Restauration et à cette idée très

152
00:08:37,640 --> 00:08:40,770
démocratique finalement,
selon laquelle le contrôle des

153
00:08:40,970 --> 00:08:43,920
parlementaires pourra s'exercer
convenablement si toutes les recettes

154
00:08:44,120 --> 00:08:46,290
et les dépenses apparaissent dans
un document unique.

155
00:08:46,860 --> 00:08:49,290
C'est l'idée qui est à l'origine
de ce principe d'unité.

156
00:08:49,490 --> 00:08:53,670
Mais en réalité, ce principe d'unité
reçoit de très nombreuses exceptions,

157
00:08:53,880 --> 00:08:56,760
et ce encore une fois depuis l'origine,
elles ont eu plutôt tendance à

158
00:08:56,960 --> 00:09:01,470
se multiplier parce que des raisons
tout simplement de bonne gestion

159
00:09:01,670 --> 00:09:05,850
ou de pragmatisme ont poussé le
législateur, le législateur organique

160
00:09:06,600 --> 00:09:10,290
à admettre que justement,
certains flux de recettes et de

161
00:09:10,490 --> 00:09:12,900
dépenses soit individualisés,
soient soit séparés finalement,

162
00:09:13,350 --> 00:09:17,460
soit retracés dans un document
autre que ce document central qui

163
00:09:17,660 --> 00:09:20,910
est le budget de l'État,
le budget général de l'État.

164
00:09:21,110 --> 00:09:23,730
Alors je ne vais pas citer toutes
ces techniques de débudgétisation

165
00:09:24,690 --> 00:09:27,120
qui font sortir certaines recettes
et dépenses du budget d'État.

166
00:09:27,540 --> 00:09:30,810
Il y a notamment la notion de comptes
spéciaux du Trésor, la notion de

167
00:09:31,010 --> 00:09:37,350
budgets annexes, et je ne les citerai
pas tous, qui permettent par exemple

168
00:09:37,550 --> 00:09:41,370
à certains services de l'État,
pour ne citer qu'un seul exemple,

169
00:09:42,030 --> 00:09:45,960
traditionnellement le Journal Officiel,
traditionnellement la direction

170
00:09:46,160 --> 00:09:49,080
de l'aviation civile dont vous
devinez à peu près quelles sont

171
00:09:49,280 --> 00:09:52,290
les missions, n'ont  pas la
personnalité morale,

172
00:09:52,490 --> 00:09:55,740
ce sont des bouts de l'État,
si je puis dire, mais néanmoins

173
00:09:55,940 --> 00:10:00,460
pour pouvoir avoir une gestion
à peu près pertinente économiquement

174
00:10:00,660 --> 00:10:04,570
comme un éditeur normal du côté
du JO ou pour pouvoir prélever

175
00:10:04,770 --> 00:10:07,660
un certain nombre de recettes auprès
des compagnies d'aviation et de

176
00:10:07,860 --> 00:10:10,570
les utiliser pour la réalisation
de ses missions, s'agissant de

177
00:10:10,770 --> 00:10:12,430
l'aviation civile, la direction
de l'aviation civile,

178
00:10:13,090 --> 00:10:17,260
il a toujours été admis que justement,
ces flux soient retracés parallèlement

179
00:10:17,460 --> 00:10:20,410
et donc pas directement dans le
budget de l'État alors même encore

180
00:10:20,610 --> 00:10:23,230
une fois, je le répète,
que j'évoque ici des services qui

181
00:10:23,430 --> 00:10:25,390
ne sont pas personnalisés,
qui n'ont pas la personnalité morale.

182
00:10:25,810 --> 00:10:28,540
Je donne simplement donc très
brièvement ces deux exemples pour

183
00:10:29,860 --> 00:10:34,570
faire ressortir le fait que ce
principe d'unité reçoit de multiples

184
00:10:34,770 --> 00:10:38,590
exceptions qui peuvent nuire à
la lisibilité de l'ensemble,

185
00:10:39,190 --> 00:10:42,580
puisque l'ensemble des recettes
et des dépenses, disons de l'État,

186
00:10:42,780 --> 00:10:44,680
personne, morale, ne sont pas retracées
dans le même document.

187
00:10:45,100 --> 00:10:47,410
La logique est la même pour les
collectivités territoriales.

188
00:10:47,610 --> 00:10:49,990
Les services publics,
industriels et commerciaux doivent

189
00:10:50,190 --> 00:10:53,320
faire l'objet de budgets annexes
alors même qu'ils sont exercés en régie,

190
00:10:53,520 --> 00:10:55,990
le cas échéant, par la commune,
pour prendre cet exemple,

191
00:10:56,200 --> 00:10:58,480
mais avec des recettes et des dépenses
qui sont isolées dans un autre

192
00:10:58,680 --> 00:11:00,820
document pour vérifier qu'il y
a un équilibre, qu'il n'y a pas

193
00:11:01,020 --> 00:11:04,480
de subventions car ces subventions,
le Code général des collectivités

194
00:11:04,680 --> 00:11:07,180
territoriales les interdit en principe
s'agissant des SPIC,

195
00:11:07,380 --> 00:11:11,650
bref, une unité seulement partielle
mais qui vise quand même à garantir

196
00:11:11,850 --> 00:11:15,850
une forme de sincérité et de bonne
lisibilité finalement de l'ensemble

197
00:11:16,050 --> 00:11:16,810
des flux.

198
00:11:17,380 --> 00:11:21,910
Alors la notion d'universalité
maintenant est assez proche finalement,

199
00:11:22,110 --> 00:11:24,730
en tout cas dans ses déterminants
philosophiques et politiques.

200
00:11:25,000 --> 00:11:27,450
Alors qu'est-ce que c'est que le
principe d'universalité maintenant,

201
00:11:27,650 --> 00:11:29,980
du budget de l'État,
comme de l'ensemble des collectivités

202
00:11:30,180 --> 00:11:30,940
publiques ?

203
00:11:31,140 --> 00:11:32,950
C'est en réalité deux choses,
à la fois un principe dit de

204
00:11:33,150 --> 00:11:35,980
non-contraction entre les recettes
et les dépenses et un principe

205
00:11:36,180 --> 00:11:36,940
de non-affectation.

206
00:11:37,140 --> 00:11:39,940
Alors principe de non-contraction
des recettes et des dépenses,

207
00:11:40,390 --> 00:11:43,960
c'est l'idée selon laquelle le
document budgétaire, pour être

208
00:11:44,180 --> 00:11:47,500
justement parfaitement lisible,
pour donner lieu à un contrôle

209
00:11:47,700 --> 00:11:51,270
démocratique opératoire et donc
dans une logique encore une fois,

210
00:11:51,470 --> 00:11:54,610
qui renvoie au principe du consentement
à l'impôt, il est indispensable

211
00:11:54,810 --> 00:11:57,130
que le budget retrace tous les flux,
tous les flux rentrants,

212
00:11:57,330 --> 00:11:59,740
tous les flux sortants,
et donc ne contracte pas ces flux.

213
00:12:00,220 --> 00:12:02,830
Alors l'exemple classique,
c'est celui du service qui collecte

214
00:12:03,030 --> 00:12:06,610
des impôts, qui donc va collecter
1 000 d'impôts, ça, c'est des recettes

215
00:12:06,810 --> 00:12:10,210
et qui va dépenser 100 pour payer
ses fonctionnaires et ses frais

216
00:12:10,410 --> 00:12:11,170
de fonctionnement.

217
00:12:11,370 --> 00:12:13,770
Eh bien le document budgétaire
devra faire apparaître ces 1 000

218
00:12:13,970 --> 00:12:18,070
de recettes et ces 100 de dépenses
et ne peut contracter donc 900

219
00:12:18,820 --> 00:12:21,760
pour justement qu'il y ait un contrôle
sur l'ensemble des flux.

220
00:12:21,960 --> 00:12:25,240
Alors, tout cela peut parfois conduire
à des opérations un peu compliquées

221
00:12:25,660 --> 00:12:27,970
en cours d'année, notamment pour
des services qui ont une activité

222
00:12:28,300 --> 00:12:32,110
commerciale ou de la même nature,
puisque encore une fois,

223
00:12:32,310 --> 00:12:36,940
l'idée, c'est que les recettes
en cours d'année qui seront perçues

224
00:12:37,140 --> 00:12:41,020
ne pourront pas être immédiatement
réutilisées par le service en question,

225
00:12:42,880 --> 00:12:46,540
sauf à ce que ça a été prévu
précédemment, en tout cas,

226
00:12:46,840 --> 00:12:54,760
cela peut conduire à une sorte
de lourdeur dans la gestion d'un

227
00:12:54,960 --> 00:12:57,250
certain nombre de services publics
mais c'est une exigence néanmoins

228
00:12:57,450 --> 00:13:01,630
de transparence tout à fait essentielle
que de ne pas contracter donc recettes

229
00:13:01,830 --> 00:13:02,590
et dépenses.

230
00:13:02,790 --> 00:13:05,650
Alors, là encore, il y a un certain
nombre d'exceptions.

231
00:13:06,040 --> 00:13:09,760
J'en cite simplement une qui est
très évidente, elle apparaît dans

232
00:13:09,960 --> 00:13:11,410
l'article d'équilibre de la loi
de finances.

233
00:13:11,610 --> 00:13:14,740
Vous vous souvenez, c'est le dernier
article de la première partie de

234
00:13:14,940 --> 00:13:15,700
la loi de finances.

235
00:13:15,900 --> 00:13:19,540
C'est l'article qui montre l'essentiel
des recettes d'une part,

236
00:13:19,740 --> 00:13:22,060
et des dépenses d'autre part,
ce qui permet d'aboutir au solde,

237
00:13:22,360 --> 00:13:27,960
de fait, au déficit depuis une
cinquantaine d'années aujourd'hui.

238
00:13:28,160 --> 00:13:31,000
Et il se trouve que,
au titre des recettes fiscales,

239
00:13:31,270 --> 00:13:33,430
deux chiffres apparaissent,
un chiffre non-contracté,

240
00:13:34,270 --> 00:13:37,090
mais en fait qui manque
d'intelligibilité, et un chiffre

241
00:13:37,290 --> 00:13:38,050
contracté.

242
00:13:38,250 --> 00:13:41,950
Il y a en fait le chiffre dit hors RDI,
remboursement et dégrèvement d'impôt,

243
00:13:42,150 --> 00:13:44,200
et le chiffre qui intègre les
remboursements et dégrèvements

244
00:13:44,400 --> 00:13:45,160
d'impôts.

245
00:13:45,360 --> 00:13:46,120
Je m'explique.

246
00:13:46,320 --> 00:13:48,760
L'idée est que chaque année,
évidemment, l'administration prélève

247
00:13:48,960 --> 00:13:50,920
un certain nombre d'impôts,
mais opère aussi certains

248
00:13:51,120 --> 00:13:55,360
remboursements, notamment parce
que pour ne prendre que l'exemple

249
00:13:55,560 --> 00:13:58,750
de la TVA, il y a des mécanismes
de régularisation qui interviennent

250
00:13:58,950 --> 00:13:59,710
en cours d'année.

251
00:14:00,130 --> 00:14:02,350
C'est la même chose pour l'impôt
sur le revenu, par exemple parce

252
00:14:02,550 --> 00:14:06,340
que de l'impôt va être prélevé
en cours d'année sur la base des

253
00:14:06,540 --> 00:14:08,910
revenus de l'année précédente et
puis en cours d'année,

254
00:14:09,110 --> 00:14:10,930
finalement les revenus baissent
et donc l'administration devra

255
00:14:11,130 --> 00:14:11,890
rembourser ces impôts.

256
00:14:12,090 --> 00:14:15,220
Et donc il y a ces mouvements de
prélèvements et de remboursements.

257
00:14:15,550 --> 00:14:19,150
Et donc le principe de non-contraction
impose que ces deux mouvements

258
00:14:19,350 --> 00:14:20,110
soient retracés.

259
00:14:20,310 --> 00:14:27,520
Mais en réalité, ces remboursements
finalement ne renvoient qu'à des

260
00:14:27,720 --> 00:14:30,730
recettes qui ont été artificielles,
qui n'ont été que temporaires.

261
00:14:31,030 --> 00:14:33,370
Et c'est la raison pour laquelle,
pour la peine, le budget d'État

262
00:14:33,570 --> 00:14:37,750
admet aussi que soit retracé un
budget qui inclut donc les

263
00:14:37,950 --> 00:14:39,940
remboursements et les dégrèvements
d'impôts potentiels,

264
00:14:40,210 --> 00:14:43,990
pour donner finalement un solde
qui donne le chiffre économiquement

265
00:14:44,190 --> 00:14:47,590
plus pertinent de ce qu'ont vocation
à être les véritables recettes

266
00:14:47,790 --> 00:14:50,140
fiscales de l'année une fois qu'on
aura effacé les remboursements

267
00:14:50,350 --> 00:14:52,090
qui ne manqueront pas d'avoir lieu
en cours d'année.

268
00:14:52,690 --> 00:14:57,190
Simplement donc une illustration
de cette espèce d'exigence pratique

269
00:14:57,390 --> 00:15:00,490
mais aussi un peu démocratique
pour que le chiffre le plus lisible

270
00:15:00,690 --> 00:15:05,770
soit donné, qui conduit à ce que
l'ensemble des flux,

271
00:15:06,070 --> 00:15:08,590
certes soient retracés,
mais avec des aménagements parfois

272
00:15:08,790 --> 00:15:10,960
parce que la contraction parfois
fait sens tout de même.

273
00:15:11,160 --> 00:15:16,420
Alors, s'agissant enfin du principe
de non-affectation, là encore,

274
00:15:16,620 --> 00:15:18,340
c'est un principe qui est censé
être très important,

275
00:15:18,540 --> 00:15:23,080
démocratiquement justifié,
très au cœur de la démocratie française

276
00:15:23,280 --> 00:15:28,600
depuis 1822, et même en fait un
peu avant, mais qui reçoit tout

277
00:15:28,800 --> 00:15:30,970
un tas d'atténuations donc la
non-affectation, c'est l'idée selon

278
00:15:31,170 --> 00:15:34,030
laquelle, pour l'ensemble des
administrations publiques,

279
00:15:35,410 --> 00:15:38,380
les recettes doivent toutes tomber
dans une même caisse et ensuite

280
00:15:38,580 --> 00:15:41,200
seulement, le Parlement,
l'Assemblée délibérante piochera

281
00:15:41,400 --> 00:15:45,190
dans cette caisse commune pour
décider d'affecter des enveloppes

282
00:15:45,390 --> 00:15:47,230
à telle ou telle dépense,
à telle ou telle mission,

283
00:15:47,430 --> 00:15:48,430
à tel ou tel service.

284
00:15:48,830 --> 00:15:51,730
Donc cette idée de "non
pré-affectation", en fait,

285
00:15:51,970 --> 00:15:55,450
de certaines recettes à certaines
dépenses, elle repose sur un souci

286
00:15:55,650 --> 00:15:57,910
démocratique fondamental qui est
celui de permettre justement à

287
00:15:58,110 --> 00:16:02,050
l'assemblée délibérante de discuter
de l'ensemble des dépenses sans

288
00:16:02,250 --> 00:16:05,950
être a priori contraint par une
espèce d'obligation d'affecter

289
00:16:06,150 --> 00:16:08,800
immédiatement certaines dépenses
à certaines recettes et donc de

290
00:16:09,000 --> 00:16:09,970
ne discuter que du reste.

291
00:16:10,170 --> 00:16:14,740
Au-delà de cette exigence démocratique,
il y a aussi une sorte de méfiance

292
00:16:14,940 --> 00:16:18,280
du constituant, du législateur
organique, du législateur tout

293
00:16:18,480 --> 00:16:23,320
court à l'égard du gouvernement
ou du pouvoir politique qui parfois

294
00:16:23,520 --> 00:16:26,770
pourrait être tenté,
pour justifier la création d'un

295
00:16:26,970 --> 00:16:29,890
nouvel impôt, de prévenir immédiatement
qu'il sera affecté à certaines

296
00:16:30,090 --> 00:16:30,850
missions et pas à d'autres.

297
00:16:31,050 --> 00:16:33,340
Parce qu'évidemment,
il est plus facile politiquement

298
00:16:33,540 --> 00:16:36,940
de vendre un impôt affecté à des
missions qui immédiatement font

299
00:16:37,140 --> 00:16:40,150
plaisir à tout le monde,
qu'à des missions peut être moins

300
00:16:40,350 --> 00:16:43,120
évidemment sympathiques aux yeux
des électeurs.

301
00:16:43,360 --> 00:16:46,120
Mais justement pour éviter cela,
pour éviter que certains impôts

302
00:16:46,510 --> 00:16:49,750
alimentent des missions que tout
le monde apprécie et au détriment

303
00:16:49,950 --> 00:16:51,550
de missions peut-être moins
immédiatement appréciées,

304
00:16:52,090 --> 00:16:55,120
l'exigence est qu'en principe,
tout doit tomber dans le même pot,

305
00:16:55,320 --> 00:16:58,450
encore une fois, avant que soit
discuté de la manière dont l'argent

306
00:16:58,650 --> 00:16:59,410
sera utilisé.

307
00:16:59,610 --> 00:17:04,690
Mais en réalité, de multiples entorses
à ce principe de non-affectation

308
00:17:05,620 --> 00:17:07,900
sont prévues par les textes.

309
00:17:08,320 --> 00:17:10,060
D'abord parce qu'il est toujours
possible, évidemment,

310
00:17:10,570 --> 00:17:13,090
on l'a vu avec certaines réserves
pour l'État, mais de confier à

311
00:17:13,290 --> 00:17:15,970
une personne morale certaines missions
et d'attribuer à cette personne

312
00:17:16,170 --> 00:17:16,930
morale certaines recettes.

313
00:17:17,130 --> 00:17:21,130
C'est ce qui fait que les collectivités
territoriales, depuis avant même

314
00:17:21,330 --> 00:17:24,010
la Révolution française,
bénéficient de recettes qui leur

315
00:17:24,210 --> 00:17:25,000
sont directement affectées.

316
00:17:25,210 --> 00:17:27,820
C'est ainsi que les caisses de
Sécurité sociale, et singulièrement

317
00:17:28,020 --> 00:17:32,380
depuis les années 1990-91,
se voient affecter des quantités

318
00:17:32,580 --> 00:17:36,250
très importantes de recettes fiscales,
de CSG, de CRDS et d'autres impôts,

319
00:17:36,450 --> 00:17:40,000
notamment sur les alcools,
le tabac, etc., et donc affecter

320
00:17:40,200 --> 00:17:44,410
directement à certaines missions
et même, en fait, au sein de l'État

321
00:17:44,620 --> 00:17:47,500
et au sein des collectivités
territoriales, il y a également

322
00:17:47,700 --> 00:17:50,830
la possibilité d'établir une sorte
de tuyauterie qui vienne aspirer

323
00:17:51,030 --> 00:17:53,260
certaines recettes pour les affecter
à certaines dépenses.

324
00:17:53,530 --> 00:17:55,030
Alors je cite juste un exemple.

325
00:17:55,690 --> 00:17:57,610
C'est le plus connu,
me semble-t-il, c'est l'exemple

326
00:17:57,810 --> 00:17:58,570
des fonds de concours.

327
00:17:58,770 --> 00:18:01,660
Alors fonds de concours,
c'est l'idée selon laquelle parfois,

328
00:18:02,530 --> 00:18:06,010
l'État voudra apporter son concours
à une collectivité territoriale

329
00:18:06,210 --> 00:18:09,320
pour la création d'un bâtiment
particulier, pour un investissement

330
00:18:09,520 --> 00:18:13,870
particulier, il y aura la possibilité
donc pour l'État de ne pas simplement

331
00:18:14,500 --> 00:18:17,020
accorder une dotation budgétaire
globale plus importante à la

332
00:18:17,220 --> 00:18:20,110
collectivité concernée,
mais à dégager des moyens spécifiques

333
00:18:20,310 --> 00:18:23,200
pour qu'il soit affecté à cette
mission ou cette infrastructure

334
00:18:23,400 --> 00:18:24,160
particulière.

335
00:18:24,360 --> 00:18:26,590
C'est donc, je le rappelle,
la notion de fonds de concours

336
00:18:26,790 --> 00:18:32,740
qui permet cette tuyauterie singulière,
de même qu'un certain nombre de

337
00:18:32,940 --> 00:18:35,470
prélèvements sur recette,
dernière expression qui mérite

338
00:18:35,670 --> 00:18:38,140
d'être notée, sont opérés,
notamment au sein même du budget

339
00:18:38,340 --> 00:18:39,100
de l'État.

340
00:18:39,300 --> 00:18:42,160
Et donc il y a une sorte de
pré-affectation, justement d'un

341
00:18:42,360 --> 00:18:44,290
certain nombre de recettes fiscales
que perçoit l'État, pré-affectation

342
00:18:45,700 --> 00:18:49,000
d'une part aux collectivités
territoriales, et donc ces sommes

343
00:18:49,200 --> 00:18:51,700
ne pourront pas être discutées
par le Parlement pour être affectées

344
00:18:51,900 --> 00:18:52,660
à d'autres missions.

345
00:18:52,860 --> 00:18:55,420
Cela part directement dans les
caisses des collectivités territoriales

346
00:18:55,690 --> 00:18:57,880
et dans les caisses des institutions
européennes.

347
00:18:58,130 --> 00:19:01,030
Donc c'est de l'ordre de 70 milliards
d'euros par an environ qui sont

348
00:19:01,230 --> 00:19:04,060
directement pré affectés,
encore une fois par cette notion

349
00:19:04,260 --> 00:19:07,030
de prélèvement sur recettes,
pré affectés aux collectivités

350
00:19:07,230 --> 00:19:10,210
et à l'Union européenne.

351
00:19:10,410 --> 00:19:13,690
Voilà donc pour l'essentiel de
ce qui mérite d'être noté de ce

352
00:19:13,890 --> 00:19:14,980
principe d'universalité.

353
00:19:15,230 --> 00:19:19,000
Alors je termine en concluant à
la fois sur l'unité et l'universalité,

354
00:19:19,270 --> 00:19:23,320
en indiquant que cela reste au cœur,
encore une fois des principes français,

355
00:19:23,520 --> 00:19:27,880
mais qu'il n'y a rien d'absolument
évident à considérer que ces principes

356
00:19:28,080 --> 00:19:30,920
sont essentiels d'un point de vue
démocratique, de très nombreux États,

357
00:19:31,120 --> 00:19:33,190
et on peut citer notamment les
États-Unis, ne connaissent pas

358
00:19:33,390 --> 00:19:34,150
du tout ces principes.

359
00:19:34,420 --> 00:19:37,750
Au contraire, les États-Unis ont
plutôt tendance à considérer que

360
00:19:37,950 --> 00:19:40,780
chaque mission de service public
qui fait l'objet d'une discussion

361
00:19:40,980 --> 00:19:43,270
doit faire l'objet aussi d'une
discussion budgétaire avec des

362
00:19:43,470 --> 00:19:46,180
recettes et des dépenses spécifiquement
affectées.

363
00:19:46,380 --> 00:19:48,040
Donc la logique est complètement
différente.

364
00:19:48,240 --> 00:19:51,100
L'idée aux États-Unis est plutôt
que justement, pour que la démocratie

365
00:19:51,300 --> 00:19:54,610
fonctionne bien, il faut que chaque
mission donne lieu à une discussion

366
00:19:54,810 --> 00:19:57,040
sur le contenu de la mission et
sur les recettes et les dépenses

367
00:19:57,240 --> 00:20:00,490
de la mission plutôt donc qu'une
sorte de globalisation de la discussion

368
00:20:00,690 --> 00:20:03,850
financière sur les recettes et
les dépenses globales de l'État

369
00:20:04,050 --> 00:20:05,170
ou des collectivités publiques.

370
00:20:05,450 --> 00:20:09,730
Donc ce sont deux approches différentes
du contrôle parlementaire et de

371
00:20:09,930 --> 00:20:12,700
la manière de donner la meilleure
lisibilité, le meilleur pouvoir,

372
00:20:12,900 --> 00:20:15,850
au bout du compte, de contrôle
et de décision aux parlementaires.

373
00:20:17,320 --> 00:20:20,050
C'est aussi ce qui permet peut-être
justement de considérer que les

374
00:20:20,250 --> 00:20:23,140
exceptions au principe qui trouvent
à s'appliquer en droit français

375
00:20:23,380 --> 00:20:26,530
ne sont pas des entorses abominables
d'un point de vue démocratique,

376
00:20:26,730 --> 00:20:28,870
à partir du moment où les
parlementaires ou les assemblées

377
00:20:29,070 --> 00:20:31,900
délibérantes acceptent de jouer
leur rôle de contrôle,

378
00:20:32,100 --> 00:20:35,320
acceptent de se saisir des documents
et d'essayer de faire l'effort

379
00:20:35,590 --> 00:20:39,790
de comprendre comment les flux
se propagent et se traduisent

380
00:20:39,990 --> 00:20:44,740
concrètement en termes justement
tant de recettes que de dépenses.