1
00:00:06,190 --> 00:00:06,950
Bonjour.

2
00:00:07,150 --> 00:00:10,210
Alors, prolongeons l'étude des
différentes principales catégories

3
00:00:10,410 --> 00:00:13,060
de budget avec B les budgets locaux.  

4
00:00:13,480 --> 00:00:17,680
Quelques éléments pour commencer
sur le cadre général dans lequel

5
00:00:17,890 --> 00:00:19,080
ces budgets sont votés.

6
00:00:19,280 --> 00:00:22,810
C'est un cadre lié à l'autonomie
financière des collectivités

7
00:00:23,010 --> 00:00:25,780
territoriales et on verra ensuite
les différents actes budgétaires

8
00:00:26,110 --> 00:00:28,690
qui sont adoptés par ces différentes
collectivités. 

9
00:00:29,020 --> 00:00:29,780
1.

10
00:00:29,980 --> 00:00:32,920
Alors, s'agissant de cette autonomie
financière, il s'agit en fait de

11
00:00:33,120 --> 00:00:38,350
préciser les différents principes
qui sont posés par la Constitution,

12
00:00:38,550 --> 00:00:42,880
et notamment depuis 2003,
une traduction des principes de

13
00:00:43,080 --> 00:00:46,150
la décentralisation, donc initiés
par les lois de décentralisation

14
00:00:46,350 --> 00:00:47,110
de 1982.

15
00:00:47,410 --> 00:00:50,590
C'est le principe dit de libre
administration des collectivités

16
00:00:50,790 --> 00:00:54,820
territoriales qui est donc aujourd'hui
inscrit à l'article 72-2 de la

17
00:00:55,020 --> 00:00:55,960
Constitution, depuis la réforme
constitutionnelle encore une fois

18
00:00:56,800 --> 00:01:02,470
de 2003 et qui notamment,
se traduit – principe de libre

19
00:01:02,670 --> 00:01:06,040
administration – par un principe
d'autonomie financière.

20
00:01:06,240 --> 00:01:09,040
L'expression "autonomie financière"
n'apparaît pas dans la Constitution.

21
00:01:09,280 --> 00:01:13,270
En revanche, elle apparaît dans
une loi organique de 2004 qui vient

22
00:01:13,470 --> 00:01:16,150
prolonger cette réforme
constitutionnelle.

23
00:01:16,350 --> 00:01:21,160
Alors, que signifie cette libre
administration et sa traduction

24
00:01:21,360 --> 00:01:22,990
financière, cette autonomie
financière ?  

25
00:01:23,500 --> 00:01:27,430
Là, il y a un certain nombre de
confusions, notamment faites ou

26
00:01:27,630 --> 00:01:31,090
entretenues volontairement par
les élus locaux qui souhaiteraient

27
00:01:31,290 --> 00:01:34,870
trouver là en fait un peu plus
que ce que prévoit en réalité la

28
00:01:35,070 --> 00:01:37,750
Constitution, en tout cas telle
que le Conseil constitutionnel

29
00:01:38,020 --> 00:01:42,040
vient l'interpréter, puisque
fondamentalement, l'idée est que

30
00:01:42,430 --> 00:01:45,730
ce principe d'autonomie financière,
ce principe de libre administration,

31
00:01:45,970 --> 00:01:50,830
reste extrêmement contraint par
la loi elle-même et donc par l'Etat

32
00:01:51,030 --> 00:01:57,070
finalement, dont c'est évidemment
le bras armé, le Parlement qui

33
00:01:57,270 --> 00:02:00,730
vient chaque année déterminer ce
que les collectivités pourront

34
00:02:00,930 --> 00:02:02,980
en pratique faire ou ne pas faire.

35
00:02:03,250 --> 00:02:05,710
Ce cadre légal en fait,
il apparaît dans la Constitution

36
00:02:05,910 --> 00:02:07,420
lui-même et c'est un point essentiel.

37
00:02:07,620 --> 00:02:12,610
Je cite l'article 72.2 qui indique
que "les collectivités bénéficient

38
00:02:12,910 --> 00:02:17,380
de ressources dont elles peuvent
disposer librement dans les conditions

39
00:02:17,580 --> 00:02:18,340
fixées par la loi".

40
00:02:18,540 --> 00:02:20,260
Donc, c'est intéressant que
immédiatement, finalement,

41
00:02:20,710 --> 00:02:26,050
tout en ouvrant une espèce de liberté
reconnue constitutionnellement

42
00:02:26,320 --> 00:02:29,680
à ces collectivités, ces dispositions
constitutionnelles immédiatement

43
00:02:29,880 --> 00:02:33,910
viennent en quelque sorte rabattre
un tout petit peu les faux espoirs

44
00:02:34,110 --> 00:02:38,380
peut-être nés de cette reconnaissance,
en indiquant bien que dans tous les cas,

45
00:02:38,580 --> 00:02:41,800
c'est dans le cadre fixé par la
loi et que donc cela reste au Parlement

46
00:02:42,070 --> 00:02:45,070
de décider de la manière dont les
collectivités décentralisées pourront

47
00:02:45,270 --> 00:02:49,540
donc finalement réaliser cette
autonomie qui est en fait assez

48
00:02:49,740 --> 00:02:50,620
relative.

49
00:02:50,890 --> 00:02:52,180
Il n'y a pas d'indépendance.

50
00:02:52,380 --> 00:02:58,300
Il n'y a pas de libre disposition
finalement de ces finances.

51
00:02:58,500 --> 00:03:01,030
C'est toujours dans le cadre de
la loi et de la loi seulement.  

52
00:03:01,300 --> 00:03:05,380
En tout cas, dernier élément,
il n'y a pas d'autonomie fiscale.

53
00:03:05,590 --> 00:03:07,330
Il n'y a en aucun cas d'autonomie
fiscale.

54
00:03:07,530 --> 00:03:10,360
C'est ce que le Conseil constitutionnel
a rappelé, notamment dans une décision

55
00:03:10,570 --> 00:03:15,550
du 29 décembre 2009,
à la faveur d'une requête portée

56
00:03:15,750 --> 00:03:18,160
notamment par des parlementaires
qui étaient également des élus

57
00:03:18,360 --> 00:03:24,010
locaux et qui contestaient la manière
dont un certain nombre de dispositions

58
00:03:24,210 --> 00:03:27,550
fiscales relatives à des impôts
locaux avait été modifié par le

59
00:03:27,750 --> 00:03:30,440
Parlement et donc avait tenté de
faire juger par le Conseil

60
00:03:30,640 --> 00:03:32,230
constitutionnel que cette modification
d'un certain nombre d'impôts locaux

61
00:03:33,640 --> 00:03:37,260
portait atteinte à l'autonomie
fiscale de ces collectivités.

62
00:03:37,460 --> 00:03:41,140
Le Conseil constitutionnel renvoie
sèchement cette requête en indiquant

63
00:03:41,340 --> 00:03:44,770
qu'il n'existe aucun concept
d'autonomie fiscale et qu'en tout

64
00:03:45,220 --> 00:03:48,760
état de cause, c'est au Parlement
et à lui seul de décider de l'ensemble

65
00:03:48,960 --> 00:03:52,480
des impositions, en particulier
des impositions locales,

66
00:03:52,680 --> 00:03:56,770
c'est-à-dire des impositions dont
le produit, dont les ressources

67
00:03:56,970 --> 00:04:01,150
ainsi générées reviennent finalement,
sont affectées aux collectivités

68
00:04:01,350 --> 00:04:02,200
territoriales.

69
00:04:02,400 --> 00:04:07,930
Alors, ce qui finalement ressort
de l'ensemble de ces dispositions

70
00:04:08,130 --> 00:04:11,310
dans la pratique, c'est que,
selon la Constitution finalement,

71
00:04:12,160 --> 00:04:16,090
il y a tout de même un certain
nombre de garanties offertes aux

72
00:04:16,290 --> 00:04:19,300
collectivités locales,
et c'est notamment le fait qu'aux

73
00:04:19,500 --> 00:04:24,160
termes toujours de la Constitution
– c'est l'article 72-2 alinéa 3

74
00:04:24,370 --> 00:04:31,510
depuis 2003 – il y a des ressources
fiscales qui doivent être préservées

75
00:04:31,780 --> 00:04:33,550
au profit des collectivités
territoriales.

76
00:04:33,790 --> 00:04:35,890
Il faut – et c'est une expression
qui avait été beaucoup débattue

77
00:04:36,090 --> 00:04:40,540
à l'époque – je cite,
"qu'une part déterminante" des

78
00:04:40,740 --> 00:04:44,320
ressources des collectivités provienne
d'impôts affectés.  

79
00:04:44,740 --> 00:04:46,870
Alors, quelle est l'idée ?

80
00:04:47,070 --> 00:04:49,180
Quel est le sens du débat politique
derrière tout cela ?

81
00:04:50,320 --> 00:04:56,800
Dans beaucoup de collectivités locales,
territoriales, l'équivalent en

82
00:04:57,000 --> 00:04:59,770
tout cas de nos collectivités
françaises dans le monde,

83
00:05:01,090 --> 00:05:04,750
c'est chaque année l'État central
qui distribue un certain nombre

84
00:05:04,950 --> 00:05:07,690
de dotations budgétaires,
comme c'est le cas en France,

85
00:05:08,170 --> 00:05:10,360
sans que des impôts soient
pré-affectés.

86
00:05:10,560 --> 00:05:13,450
C'est-à-dire que les impôts tombent
dans les caisses de l'Etat et que

87
00:05:13,650 --> 00:05:16,030
l'Etat prélève une partie de ces
sommes pour les affecter aux

88
00:05:16,230 --> 00:05:16,990
collectivités.

89
00:05:17,190 --> 00:05:20,230
Il se trouve qu'en France,
traditionnellement et en fait depuis

90
00:05:20,430 --> 00:05:24,520
bien avant la Cinquième République,
un certain nombre d'impôts a été

91
00:05:24,720 --> 00:05:27,130
créé par le Parlement,
mais avec une sorte de tuyauterie,

92
00:05:27,330 --> 00:05:30,640
si vous voulez, qui est prévue
dès l'origine et qui conduit à

93
00:05:30,840 --> 00:05:35,410
ce que le produit de l'ensemble
de ces impôts abonde directement

94
00:05:35,610 --> 00:05:38,380
– si je puis dire – les caisses
des collectivités territoriales.

95
00:05:38,580 --> 00:05:42,730
Et il se trouve que ces collectivités
sont assez friandes de ce genre

96
00:05:42,930 --> 00:05:44,320
de recettes pour plusieurs raisons.  

97
00:05:44,590 --> 00:05:49,990
La première, qui est essentiellement
politique, c'est que de fait,

98
00:05:50,920 --> 00:05:55,810
il est en pratique plus difficile
pour le Parlement de rediscuter

99
00:05:56,010 --> 00:05:59,950
chaque année d'un dispositif fiscal
de type taxe foncière.

100
00:06:00,610 --> 00:06:03,070
La taxe d'habitation est en train
de disparaître à l'heure où je

101
00:06:03,270 --> 00:06:07,150
vous parle, mais des différentes
impositions qui sont au bout du

102
00:06:07,350 --> 00:06:09,280
compte servies aux collectivités
locales, dont le produit est servi

103
00:06:09,480 --> 00:06:10,240
aux collectivités locales.

104
00:06:10,600 --> 00:06:13,990
Il est plus difficile de reprendre
chaque année la discussion et donc,

105
00:06:14,230 --> 00:06:17,800
le cas échéant, de réduire les
ressources qui seraient affectées

106
00:06:18,000 --> 00:06:18,760
aux collectivités.

107
00:06:18,960 --> 00:06:22,180
Là, en revanche, si chaque année,
l'ensemble des recettes était liée

108
00:06:22,380 --> 00:06:24,370
à une dotation budgétaire que viendrait
discuter le Parlement,

109
00:06:24,670 --> 00:06:28,390
chaque année, le Parlement devrait
reprendre intégralement les discussions

110
00:06:28,590 --> 00:06:31,420
sur le point de savoir quelles
seront les sommes attribuées pour

111
00:06:31,620 --> 00:06:33,460
l'année à venir à ces collectivités
locales ?

112
00:06:33,660 --> 00:06:39,790
Donc, en pratique, les collectivités
constatent que leurs recettes ont

113
00:06:39,990 --> 00:06:43,180
tendance à être plus pérennes,
à s'inscrire plus aisément dans

114
00:06:43,380 --> 00:06:45,880
le long terme lorsqu'elles sont
liées à des impositions qui sont

115
00:06:46,080 --> 00:06:49,990
moins fréquemment, moins facilement
mises en cause chaque année de

116
00:06:50,190 --> 00:06:51,370
fait par le Parlement.  

117
00:06:51,740 --> 00:06:54,040
Puis, l'autre élément auquel tiennent
les collectivités locales,

118
00:06:54,280 --> 00:07:01,510
c'est ce lien que certains impôts
permettent de nouer avec les

119
00:07:01,710 --> 00:07:02,470
populations locales.

120
00:07:02,670 --> 00:07:07,120
J'entends par là que pensons notamment
aux impositions locales qui frappent

121
00:07:07,320 --> 00:07:08,080
les entreprises.

122
00:07:08,560 --> 00:07:12,580
L'idée finalement est qu'une
collectivité qui parviendra à attirer

123
00:07:12,780 --> 00:07:15,340
des entreprises sur son sol en
développant un certain nombre de

124
00:07:15,540 --> 00:07:20,010
services à destination de ces
entreprises, en trouveront finalement

125
00:07:20,210 --> 00:07:23,740
une conséquence financière,
puisque plus d'entreprises attirées

126
00:07:23,940 --> 00:07:28,300
sur le sol, ce sera potentiellement
plus d'impôts locaux et donc qui

127
00:07:29,440 --> 00:07:30,680
abonderont leur budget.

128
00:07:30,910 --> 00:07:33,520
Tandis que s'il y a simplement
une dotation financière versée

129
00:07:33,720 --> 00:07:37,330
par l'Etat, a priori,
il est plus difficile d'établir

130
00:07:37,530 --> 00:07:41,770
un lien entre le développement
de l'activité sur le territoire

131
00:07:41,970 --> 00:07:47,770
et l'éventuelle hausse ou baisse
des ressources fiscales qui viendrait

132
00:07:47,970 --> 00:07:49,570
donc en être la conséquence.

133
00:07:49,770 --> 00:07:52,420
Donc, c'est aussi une des raisons
pour lesquelles les collectivités

134
00:07:52,620 --> 00:07:56,990
locales sont plutôt soucieuses
de maintenir des recettes fiscales

135
00:07:57,190 --> 00:08:01,360
à un niveau important en proportion
de leurs recettes globales,

136
00:08:02,620 --> 00:08:08,110
afin finalement d'avoir cette espèce
d'effet levier potentiel attaché

137
00:08:08,310 --> 00:08:12,790
donc à leur activité politique
et aux différents services qu'elle

138
00:08:12,990 --> 00:08:15,250
pourrait offrir aux entreprises.  

139
00:08:16,300 --> 00:08:18,970
Alors, il se trouve – c'est le
troisième et dernier élément –

140
00:08:19,170 --> 00:08:25,030
qu'on comprend aussi volontiers
qu'une Commune, un Conseil général,

141
00:08:25,230 --> 00:08:27,910
départemental aujourd'hui ou encore
un Conseil régional,

142
00:08:28,300 --> 00:08:32,710
soit heureux d'avoir des discussions
éminemment politiques sur ces questions

143
00:08:32,910 --> 00:08:36,040
d'impôts locaux, puisque cela permet
aussi de développer des projets

144
00:08:36,240 --> 00:08:37,000
alternatifs.

145
00:08:37,200 --> 00:08:38,860
Certains pourraient proposer
d'augmenter un impôt,

146
00:08:39,060 --> 00:08:41,990
d'autres de le baisser,
de moduler des taux,

147
00:08:42,190 --> 00:08:47,080
etc., ce qui vient politiser en
quelque sorte le débat à l'échelle

148
00:08:47,280 --> 00:08:49,870
de la collectivité territoriale,
le rendre sans doute plus intéressant,

149
00:08:50,260 --> 00:08:51,020
plus vivant.

150
00:08:51,220 --> 00:08:54,640
Et cela fait partie là encore une
fois des préoccupations des élus

151
00:08:54,840 --> 00:08:59,770
locaux que d'avoir des marges de
manœuvre politiques sur notamment,

152
00:08:59,970 --> 00:09:04,900
le levier encore une fois fiscale
plus importantes et cela explique

153
00:09:05,110 --> 00:09:07,600
le fait que les collectivités locales
soient assez soucieuses d'avoir

154
00:09:08,620 --> 00:09:10,570
une part prépondérante – pour reprendre
la formule constitutionnelle –

155
00:09:11,020 --> 00:09:14,470
de leurs recettes liées à ces impôts
locaux.

156
00:09:15,220 --> 00:09:19,000
Il se trouve donc que la Constitution
vient préserver cela et que donc,

157
00:09:19,390 --> 00:09:26,230
a priori, il ne serait pas possible
pour demain le Parlement de supprimer

158
00:09:27,220 --> 00:09:30,430
toutes formes de recettes fiscales
affectées aux collectivités locales

159
00:09:30,630 --> 00:09:34,240
pour prévoir uniquement des dotations
budgétaires.

160
00:09:35,860 --> 00:09:40,270
À ma connaissance, personne ne
l'a jamais suggéré, mais néanmoins,

161
00:09:41,620 --> 00:09:47,980
le sens de l'évolution de ces dernières
années va plutôt vers une limitation

162
00:09:48,180 --> 00:09:51,220
des recettes purement fiscales
offertes aux collectivités locales,

163
00:09:51,420 --> 00:09:55,570
ou alors le développement de recettes
fiscales qui sont de fausses recettes

164
00:09:55,770 --> 00:09:56,980
fiscales locales.

165
00:09:57,280 --> 00:09:59,770
Je pense notamment à la part de
TVA qui est désormais affectée

166
00:10:00,160 --> 00:10:03,070
aux collectivités locales – nous
y reviendrons – puisque cette part

167
00:10:03,270 --> 00:10:06,700
de TVA donc n'est pas du tout liée
à l'activité sur le territoire.

168
00:10:07,060 --> 00:10:12,520
Mais néanmoins, c'est un choix
politique qu'a fait le Parlement

169
00:10:12,720 --> 00:10:15,280
depuis plusieurs années,
depuis en tout cas l'élection

170
00:10:15,480 --> 00:10:19,060
d'Emmanuel Macron qui a souhaité
limiter finalement la pression

171
00:10:19,260 --> 00:10:23,500
fiscale pesant à la fois sur les
ménages en supprimant d'abord

172
00:10:23,700 --> 00:10:26,330
partiellement, puis presque totalement
la taxe d'habitation,

173
00:10:26,530 --> 00:10:30,730
en tout cas sur les résidences
principales, ainsi qu'en baissant

174
00:10:30,930 --> 00:10:33,910
la pression fiscale liée à un impôt
local qui vise les entreprises,

175
00:10:34,110 --> 00:10:37,540
la CVAE, la Contribution sur la
Valeur Ajoutée des Entreprises,

176
00:10:38,320 --> 00:10:42,280
donc baisse de la pression fiscale
locale, compensée bien sûr pour

177
00:10:42,480 --> 00:10:45,610
les collectivités par de nouvelles
recettes et donc en particulier,

178
00:10:45,810 --> 00:10:48,540
de nouvelles recettes fiscales,
mais venant de la TVA et donc la TVA,

179
00:10:48,740 --> 00:10:50,080
elle est payée sur le territoire
national.

180
00:10:50,280 --> 00:10:53,440
Donc, c'est certes un impôt,
mais encore une fois,

181
00:10:53,640 --> 00:10:56,920
qui ne répond pas aux préoccupations
que j'évoquais tout à l'heure des

182
00:10:57,120 --> 00:10:57,880
collectivités locales.

183
00:10:58,080 --> 00:10:59,620
Celles-ci n'ont pas eu tout à fait
le choix.

184
00:10:59,820 --> 00:11:03,250
En tout cas, le Parlement a souhaité
aller dans le sens que je viens

185
00:11:03,450 --> 00:11:06,550
d'indiquer, mais reste donc cette
part prépondérante, en tout cas

186
00:11:06,750 --> 00:11:10,660
formellement, de ressources fiscales
qui permettent aux collectivités

187
00:11:11,020 --> 00:11:13,540
de d'alimenter leur budget.  

188
00:11:13,740 --> 00:11:15,100
Alors, justement, alimenter leur
budget.

189
00:11:15,430 --> 00:11:16,870
De quoi s'agit-il plus précisément ?

190
00:11:17,070 --> 00:11:19,240
Quelques mots, 2, sur les actes
budgétaires locaux.

191
00:11:20,890 --> 00:11:24,010
C'est aujourd'hui le Code Général
des collectivités territoriales

192
00:11:24,210 --> 00:11:28,330
qui vient définir les différentes
catégories d'actes budgétaires

193
00:11:28,530 --> 00:11:33,250
que connaissent les collectivités
et qui reprend dans une définition

194
00:11:33,450 --> 00:11:36,330
globale qui apparaît générale,
qui apparait à l'article L.

195
00:11:36,530 --> 00:11:39,250
2311-1 qui reprend une définition
qu'on connaît déjà.

196
00:11:39,450 --> 00:11:40,210
Je vous la cite.

197
00:11:40,410 --> 00:11:45,340
Selon cette disposition législative,
le budget, notamment pour une commune,

198
00:11:45,540 --> 00:11:47,560
mais on retrouve les mêmes dispositions
pour l'ensemble des collectivités,

199
00:11:47,760 --> 00:11:51,250
"c'est l'acte par lequel sont prévues
et autorisées les recettes et les

200
00:11:51,450 --> 00:11:52,540
dépenses annuelles de la Commune".

201
00:11:52,740 --> 00:11:56,080
On retrouve donc la définition
générale du budget, bien entendu.

202
00:11:56,280 --> 00:12:00,610
Alors, notons simplement que l'ensemble
des collectivités connait – c'est

203
00:12:00,810 --> 00:12:03,970
assez proche de ce que l'Etat connaît
lui aussi – tous les ans un budget

204
00:12:04,170 --> 00:12:04,930
primitif.

205
00:12:05,130 --> 00:12:07,000
C'est l'expression qui apparaît
dans les textes – budget primitif,

206
00:12:07,200 --> 00:12:10,210
donc, c'est l'équivalent de la
loi de finances initiale –

207
00:12:10,410 --> 00:12:14,590
d'éventuelles décisions budgétaires
modificatives – les DBM,

208
00:12:14,790 --> 00:12:17,830
décisions budgétaires modificatives,
c'est l'équivalent des lois de

209
00:12:18,030 --> 00:12:19,180
finances rectificatives pour l'Etat.

210
00:12:19,450 --> 00:12:26,260
Et enfin, après la clôture de
l'exercice, un compte administratif

211
00:12:26,460 --> 00:12:29,800
doit également être adopté,
délibéré puis adopté par l'assemblée

212
00:12:30,000 --> 00:12:31,090
délibérante de la collectivité
concernée.

213
00:12:31,290 --> 00:12:33,430
Le compte administratif,
c'est l'équivalent de la loi de

214
00:12:33,630 --> 00:12:34,390
règlement.

215
00:12:34,590 --> 00:12:36,970
Donc, on retrouve une sorte de
transposition de tout ce qu'on

216
00:12:37,170 --> 00:12:39,550
a vu à l'échelle locale.

217
00:12:39,750 --> 00:12:42,580
Alors, la différence évidemment
importante sur le plan juridique,

218
00:12:42,780 --> 00:12:45,280
c'est que l'ensemble de ces décisions
que je viens de citer sont des

219
00:12:45,480 --> 00:12:47,890
actes administratifs unilatéraux
qui peuvent être contestés,

220
00:12:48,090 --> 00:12:51,400
notamment devant le Tribunal
illustratif, a priori en première

221
00:12:51,600 --> 00:12:52,360
instance.

222
00:12:53,200 --> 00:12:57,070
Mais fondamentalement,
leur contenu est relativement

223
00:12:57,270 --> 00:13:00,490
comparable à ce qu'on vient de voir,
même si nous aurons l'occasion

224
00:13:00,690 --> 00:13:01,450
d'en reparler.

225
00:13:02,950 --> 00:13:06,420
Ces différents actes ne sont pas
articulés comme le budget de l'Etat.

226
00:13:06,620 --> 00:13:08,860
Alors, ils sont également composés
de plusieurs parties,

227
00:13:09,060 --> 00:13:11,800
de deux parties principales,
mais qui ne sont pas les mêmes

228
00:13:12,000 --> 00:13:13,000
que celles que nous avons envisagées.

229
00:13:13,420 --> 00:13:15,700
Ces aspects un peu techniques seront
envisagés plus tard,

230
00:13:15,910 --> 00:13:21,910
donc je n'y insiste pas pour le moment,
pour me concentrer enfin sur C,

231
00:13:22,390 --> 00:13:25,870
les budgets sociaux,
donc les différents documents

232
00:13:26,070 --> 00:13:28,150
budgétaires que connaissent les
caisses de Sécurité sociale.  

233
00:13:28,510 --> 00:13:30,400
Alors, sur ce point,
c'est l'objet d'un grand C.

234
00:13:30,940 --> 00:13:34,000
Sur ce point, il convient pour
la peine de souligner un certain

235
00:13:34,200 --> 00:13:37,240
nombre de difficultés,
en tout cas de singularités

236
00:13:38,140 --> 00:13:42,070
relativement intéressantes,
qui sont liées aux singularités

237
00:13:42,270 --> 00:13:44,830
organiques et fonctionnelles des
caisses de Sécurité sociale,

238
00:13:45,030 --> 00:13:50,110
puisque, en effet, les budgets
des organismes doivent être d'abord

239
00:13:50,310 --> 00:13:55,450
décrits et ensuite, on dira quelques
mots du cadre législatif dans lequel

240
00:13:55,960 --> 00:13:59,050
sont pilotés ces différents budgets.

241
00:13:59,250 --> 00:14:01,840
Et c'est la notion qu'on verra
ensuite de loi de financement –

242
00:14:02,040 --> 00:14:05,050
pas de loi de finances,
attention –  de la Sécurité sociale.

243
00:14:05,250 --> 00:14:08,800
Commençons, 1, par ces documents
budgétaires, donc des organismes

244
00:14:09,000 --> 00:14:09,790
de Sécurité sociale.  

245
00:14:10,210 --> 00:14:14,830
Alors, une distinction très importante
doit bien être comprise,

246
00:14:15,160 --> 00:14:19,330
celle entre ce qui relève – c'est
le Code de la Sécurité sociale

247
00:14:19,530 --> 00:14:22,990
qui décrit cela – de la gestion
technique des caisses de Sécurité

248
00:14:23,190 --> 00:14:25,540
sociale et de ce qui relève de
leur gestion courante.

249
00:14:25,740 --> 00:14:30,280
Concrètement, la gestion technique,
cette notion renvoie à l'activité

250
00:14:30,480 --> 00:14:32,980
qui fait le cœur finalement de
missions des caisses de Sécurité

251
00:14:33,180 --> 00:14:33,940
sociale.

252
00:14:34,140 --> 00:14:36,100
Concrètement, prenons l'exemple
de la CNAM, la Caisse Nationale

253
00:14:36,300 --> 00:14:37,060
d'Assurance Maladie.

254
00:14:37,600 --> 00:14:41,050
Son travail, le cœur de son travail,
c'est de rembourser,

255
00:14:41,290 --> 00:14:47,140
de payer finalement des soins ou
un certain nombre de prestations

256
00:14:47,590 --> 00:14:49,060
médicales, de médicaments,
etc.

257
00:14:49,260 --> 00:14:55,720
Donc, c'est sa gestion technique
finalement, payer des soins,

258
00:14:55,920 --> 00:14:59,680
rembourser en tout cas les sommes
que les patients auront pu avancer.

259
00:14:59,880 --> 00:15:06,450
Concrètement, c'est chaque année
97 % des sommes qui sortent des

260
00:15:06,650 --> 00:15:09,610
caisses de Sécurité sociale,
en tout cas pour la CNAM et les

261
00:15:10,020 --> 00:15:11,100
Caisse Primaire d'Assurance Maladie.

262
00:15:11,400 --> 00:15:14,220
Pour l'assurance maladie – les
chiffres sont assez proches pour

263
00:15:14,580 --> 00:15:20,340
les autres caisses – c'est de l'ordre
de, je le répète, 97 % des dépenses

264
00:15:20,640 --> 00:15:23,580
qui sont associées à cette gestion
technique, le paiement des soins.

265
00:15:24,060 --> 00:15:27,030
Mais parallèlement, il y a une
gestion dite courante,

266
00:15:27,420 --> 00:15:30,450
qui en fait tient aux dépenses
liées au fonctionnement même de

267
00:15:30,650 --> 00:15:31,410
la Caisse.

268
00:15:31,610 --> 00:15:34,890
Les salaires versés aux agents
et les différentes dépenses de

269
00:15:35,090 --> 00:15:39,870
locaux pour un certain nombre de
missions, de promotions par exemple

270
00:15:40,800 --> 00:15:45,000
que l'assurance maladie conduit
par exemple lorsqu'une campagne

271
00:15:45,200 --> 00:15:49,680
de publicité est conduite pour
inciter les gens à arrêter de consommer

272
00:15:50,130 --> 00:15:52,020
des antibiotiques par paquets de 12.

273
00:15:52,220 --> 00:15:56,160
Là, on n'est pas dans la gestion
technique véritablement,

274
00:15:56,360 --> 00:15:58,920
mais dans une part aussi de l'activité
plus administrative finalement

275
00:15:59,730 --> 00:16:00,490
de ces caisses.  

276
00:16:00,690 --> 00:16:01,920
Alors, pourquoi cette distinction
est-elle importante ?

277
00:16:02,460 --> 00:16:06,690
Bien parce que s'agissant de la
gestion courante de cette gestion

278
00:16:06,890 --> 00:16:10,770
administrative, les caisses de
Sécurité sociale disposent de

279
00:16:10,970 --> 00:16:14,340
véritables budgets dans le sens
que nous avons vu, prévisions et

280
00:16:14,540 --> 00:16:17,880
autorisations de recettes et de
dépenses, mais en réalité,

281
00:16:18,080 --> 00:16:22,230
pour une fraction assez microscopique
de l'ordre de 3 % sur 200 milliards.

282
00:16:22,430 --> 00:16:23,640
Vous me direz c'est quand même
des sommes importantes,

283
00:16:23,880 --> 00:16:27,390
mais 200 milliards et même un peu plus,
c'est globalement ce que gèrent

284
00:16:27,590 --> 00:16:30,180
chaque année les caisses d'assurance
maladie.

285
00:16:30,380 --> 00:16:34,920
Bref, un véritable budget est adopté
chaque année par la Caisse,

286
00:16:35,640 --> 00:16:39,330
la CPAM, la Caisse Nationale
d'Assurance Maladie,

287
00:16:39,530 --> 00:16:45,150
sur la manière dont elle dépensera
ces différentes sommes au profit

288
00:16:45,350 --> 00:16:47,460
de ses agents notamment,
et de ses différentes pratiques.  

289
00:16:48,990 --> 00:16:52,410
En revanche, pour le cœur de leur
activité, cette gestion technique,

290
00:16:52,710 --> 00:16:56,310
le remboursement des prestations
médicales, là les choses sont un

291
00:16:56,510 --> 00:16:57,270
peu différentes.

292
00:16:57,470 --> 00:16:59,490
Tout simplement, parce que la Caisse
n'a pas véritablement la main,

293
00:16:59,970 --> 00:17:00,840
comme on l'a déjà vu.

294
00:17:02,160 --> 00:17:05,790
Non seulement la Caisse ne décide
pas des prestations qui seront

295
00:17:05,990 --> 00:17:09,030
remboursées, elle ne décide pas
non plus du montant des cotisations

296
00:17:09,230 --> 00:17:09,990
qu'elle prélèvera.

297
00:17:10,190 --> 00:17:12,930
Cela relève d'un travail
essentiellement du gouvernement

298
00:17:13,130 --> 00:17:15,300
et des partenaires sociaux,
mais au bout du compte,

299
00:17:15,500 --> 00:17:18,810
du gouvernement et de dispositions
législatives pour un certain nombre

300
00:17:19,010 --> 00:17:19,770
d'éléments.

301
00:17:19,980 --> 00:17:22,770
Mais même simplement l'engagement
au quotidien des dépenses,

302
00:17:24,180 --> 00:17:26,400
c'est le médecin finalement qui
est l'ordonnateur.

303
00:17:26,600 --> 00:17:29,700
C'est le médecin qui va décider
de prescrire de l'Aspirine,

304
00:17:29,900 --> 00:17:30,960
qui ensuite sera remboursé.

305
00:17:31,160 --> 00:17:34,380
Donc, la Caisse n'a pas la main
là-dessus, donc elle n'a pas la

306
00:17:34,580 --> 00:17:37,020
main sur l'autorisation même de
ces dépenses.

307
00:17:37,320 --> 00:17:42,480
Elle n'a pas la main non plus sur
finalement ces recettes qui sont

308
00:17:42,680 --> 00:17:45,150
liées à des dispositions législatives
et réglementaires, comme je viens

309
00:17:45,350 --> 00:17:46,110
de le dire.

310
00:17:46,310 --> 00:17:50,130
C'est la raison pour laquelle la
Caisse n'adopte pas véritablement

311
00:17:50,330 --> 00:17:51,090
un budget.

312
00:17:51,290 --> 00:17:54,900
Elle n'autorise rien,
mais tout de même prévoit un certain

313
00:17:55,100 --> 00:17:56,340
nombre de recettes et de dépenses.

314
00:17:56,730 --> 00:17:58,980
C'est la raison pour laquelle –
c'est cette notion qui est importante

315
00:17:59,180 --> 00:18:01,920
– elle adopte chaque année des
états prévisionnels.

316
00:18:02,120 --> 00:18:04,890
C'est l'expression technique employée,
notamment par le Code de la Sécurité

317
00:18:05,090 --> 00:18:07,800
Sociale, des états prévisionnels
de recettes et de dépenses.

318
00:18:08,000 --> 00:18:10,650
Donc cela ressemble fort à des
documents budgétaires,

319
00:18:10,860 --> 00:18:13,980
avec là encore une fois,
ce que l'on percevra vraisemblablement

320
00:18:14,180 --> 00:18:17,010
l'année prochaine et ce que l'on
sera conduit vraisemblablement

321
00:18:17,210 --> 00:18:20,940
à payer au titre des différentes
prestations que nous rembourserons,

322
00:18:21,180 --> 00:18:24,180
mais sans encore une fois autoriser
ces flux.

323
00:18:24,780 --> 00:18:27,240
C'est simplement des prévisions,
d'où la notion d'état prévisionnel.

324
00:18:27,440 --> 00:18:28,320
Ce ne sont pas des budgets.  

325
00:18:29,640 --> 00:18:34,170
Alors, il se trouve que ces différents
états prévisionnels et ces budgets

326
00:18:34,370 --> 00:18:39,630
qui portent seulement sur la gestion
courante, sont adoptés dans un

327
00:18:39,830 --> 00:18:45,300
cadre plus général qui existe depuis
une réforme constitutionnelle de 1996.

328
00:18:47,220 --> 00:18:48,330
Terminons avec cela,
2.

329
00:18:49,050 --> 00:18:51,870
C'est la question du pilotage,
selon une expression qu'affectionne

330
00:18:52,070 --> 00:18:54,450
le Ministère des Finances :
le pilotage parlementaire des budgets

331
00:18:54,650 --> 00:18:57,930
sociaux par les lois de financement
de la Sécurité sociale.

332
00:18:58,130 --> 00:19:01,770
Alors, il se trouve qu'il s'agit
donc d'une nouvelle catégorie de

333
00:19:01,970 --> 00:19:06,660
lois au titre de l'article 34 de
la Constitution, à côté donc des

334
00:19:06,860 --> 00:19:08,220
lois ordinaires et des lois de
finances.

335
00:19:08,550 --> 00:19:11,850
Les lois de financement de la Sécurité
sociale ont été ajoutées à la

336
00:19:12,050 --> 00:19:15,150
Constitution par la réforme
constitutionnelle de 1996,

337
00:19:16,350 --> 00:19:22,410
Loi constitutionnelle du 22 février
1996 qui a conduit finalement à

338
00:19:22,610 --> 00:19:27,980
ce que le Parlement soit plus impliqué
que par le passé dans la gestion,

339
00:19:28,180 --> 00:19:32,940
en tout cas le pilotage des finances
de la Sécurité sociale.

340
00:19:33,150 --> 00:19:37,140
Derrière cette expression de pilotage,
il y a l'idée donc non pas

341
00:19:37,340 --> 00:19:40,440
véritablement de décider en lieu
et place de la Sécurité sociale,

342
00:19:40,710 --> 00:19:42,990
de se substituer notamment au
gouvernement ou aux partenaires

343
00:19:43,190 --> 00:19:46,650
sociaux, car la Constitution leur
attribue l'essentiel du pouvoir

344
00:19:46,850 --> 00:19:49,050
de décision, mais néanmoins d'être
impliqué dans ce qui va au-delà

345
00:19:49,260 --> 00:19:52,740
du contrôle, puisqu'il y a aussi
un travail finalement de prévision

346
00:19:52,940 --> 00:19:56,510
que partage le Parlement avec les
acteurs que je viens de citer.

347
00:19:57,030 --> 00:19:59,570
C'est la raison pour laquelle ces
lois de financement de la Sécurité

348
00:19:59,770 --> 00:20:02,960
sociale doivent être distinguées
à des lois de finances.

349
00:20:03,160 --> 00:20:06,950
Elles empruntent un certain nombre
de traits à ces dernières,

350
00:20:07,150 --> 00:20:08,900
mais ne sont pas tout à fait
similaires, notamment en termes

351
00:20:09,100 --> 00:20:10,220
de portée juridique.

352
00:20:10,730 --> 00:20:13,670
En effet, l'idée, c'est d'abord
une idée de transparence,

353
00:20:13,870 --> 00:20:18,320
de discussion sur l'état des recettes
et des dépenses prévisibles des

354
00:20:18,520 --> 00:20:19,730
caisses de Sécurité sociale.

355
00:20:19,930 --> 00:20:25,010
Mais, je cite la formule de l'article
34 de la Constitution aujourd'hui

356
00:20:25,640 --> 00:20:30,770
qui précise bien que ces lois
déterminent les conditions générales

357
00:20:31,160 --> 00:20:34,220
de l'équilibre financier de la
Sécurité sociale, compte tenu de

358
00:20:34,420 --> 00:20:37,850
leurs prévisions de recettes et
qu'elles fixent – ces lois de

359
00:20:38,050 --> 00:20:40,070
financement – ses objectifs de
dépenses.

360
00:20:40,270 --> 00:20:44,600
Donc, l'idée est bien d'être dans
une logique de prévision et de

361
00:20:44,800 --> 00:20:49,580
fixer des objectifs, mais,
je le répète, en aucun cas d'autoriser

362
00:20:50,120 --> 00:20:50,880
quoi que ce soit.

363
00:20:51,080 --> 00:20:56,510
Il n'y a pas cette portée juridique
que les lois de finances ont à

364
00:20:56,710 --> 00:20:59,060
l'égard des recettes et des dépenses
de l'Etat.

365
00:20:59,260 --> 00:21:04,040
Donc, c'est une sorte de cap finalement
qui est fixé aux caisses à des

366
00:21:04,240 --> 00:21:05,000
objectifs à atteindre.

367
00:21:05,200 --> 00:21:08,230
Le meilleur exemple,
la meilleure illustration de cela

368
00:21:08,430 --> 00:21:10,220
– c'est quelque chose d'assez connu
– c'est l'ONDAM.

369
00:21:10,550 --> 00:21:13,310
Chaque année, l'objectif national
des dépenses d'assurance maladie,

370
00:21:13,510 --> 00:21:16,580
c'est une des dispositions de la
loi de financement de la Sécurité

371
00:21:16,780 --> 00:21:21,950
sociale qui vient fixer donc l'objectif
de dépenses, alors qui en pratique,

372
00:21:22,150 --> 00:21:25,160
chaque année, a tendance à augmenter
du fait des avancées de la médecine

373
00:21:25,730 --> 00:21:29,090
et aussi du vieillissement de la
population qui impliquent des dépenses

374
00:21:29,290 --> 00:21:30,050
plus importantes.

375
00:21:30,250 --> 00:21:32,300
Mais l'idée est tout de même que
le Parlement soit impliqué dans

376
00:21:32,500 --> 00:21:39,620
cette discussion et trouve des
moyens de suggérer que ces dépenses

377
00:21:39,890 --> 00:21:44,510
n'explosent pas, sachant que le
Parlement est aussi amené à voter

378
00:21:44,720 --> 00:21:47,810
un certain nombre de dispositions
fiscales, notamment pour alimenter

379
00:21:48,010 --> 00:21:49,310
les caisses de la Sécurité sociale.

380
00:21:49,510 --> 00:21:55,460
Donc, cet ONDAM est adopté chaque
année par le Parlement et guide

381
00:21:55,880 --> 00:21:59,240
sans contraindre, mais guide évidemment
les caisses de Sécurité sociale.  

382
00:21:59,870 --> 00:22:03,160
Enfin, le dernier élément qui mérite
d'être noté, c'est que – deux derniers

383
00:22:03,360 --> 00:22:07,310
éléments – ces lois de financement
de la Sécurité sociale peuvent

384
00:22:07,510 --> 00:22:09,140
– ce n'est pas une obligation –
mais elles peuvent intégrer des

385
00:22:09,340 --> 00:22:10,100
dispositions fiscales.

386
00:22:10,300 --> 00:22:13,460
Et justement, lorsqu'il s'agit
d'augmenter ou de baisser les taux

387
00:22:13,660 --> 00:22:17,860
de CSG par exemple, c'est généralement
dans ce cadre-là, d'augmenter la

388
00:22:18,060 --> 00:22:19,110
pression fiscale sur le tabac.

389
00:22:19,310 --> 00:22:21,050
C'est dans ce cadre-là,
car il s'agit d'impôts affectés

390
00:22:21,830 --> 00:22:23,170
aux caisses de Sécurité sociale.

391
00:22:23,370 --> 00:22:25,640
Donc, la loi de financement va
discuter de ces dispositions

392
00:22:25,840 --> 00:22:26,600
fiscales.  

393
00:22:26,990 --> 00:22:30,560
Enfin, notons que la procédure
d'adoption est très proche de ce

394
00:22:30,760 --> 00:22:31,520
qui concerne les lois de finances.

395
00:22:31,720 --> 00:22:33,300
Là, pour la peine, on est à peu
près dans l'imitation.

396
00:22:34,370 --> 00:22:36,710
Le tout dernier point,
c'est que, comme on l'a déjà vu,

397
00:22:36,910 --> 00:22:40,300
le périmètre de ces lois de financement
de la Sécurité sociale ne regroupe

398
00:22:40,500 --> 00:22:43,490
absolument pas toutes les caisses
de Sécurité sociale au sens commun.

399
00:22:43,790 --> 00:22:47,240
Le chômage, tout ce qui concerne
les allocations chômage sont en

400
00:22:47,440 --> 00:22:49,910
dehors du champ pour des raisons
historiques que nous avons vues,

401
00:22:50,110 --> 00:22:53,410
qui tiennent en fait à la naissance
conventionnelle du régime de

402
00:22:53,610 --> 00:22:57,470
l'assurance chômage et donc qui
a conduit – mais ce n'était pas

403
00:22:57,800 --> 00:23:02,570
tout à fait évident – le législateur
organique et le constituant en

404
00:23:02,770 --> 00:23:08,180
96 à exclure toute la question
du chômage des discussions qui,

405
00:23:08,380 --> 00:23:12,320
chaque année, sont conduites à
l'occasion du vote de la loi de

406
00:23:12,520 --> 00:23:14,240
financement de la Sécurité sociale
au mois de décembre,

407
00:23:14,480 --> 00:23:16,970
parallèlement à l'adoption du budget
de l'État.