1
00:00:05,520 --> 00:00:09,750
Partie 3 : l’expropriation pour
cause d’utilité publique.

2
00:00:12,050 --> 00:00:16,190
Nous avons déjà rapidement abordé
l’expropriation lorsque nous étudions

3
00:00:16,390 --> 00:00:19,580
les mécanismes d’appropriation
discrétionnaire et à titre onéreux

4
00:00:19,780 --> 00:00:22,790
qui permettait à l’administration
de devenir propriétaire.

5
00:00:23,990 --> 00:00:26,930
Je vous propose de revenir plus
en détail sur ce point dans cette

6
00:00:27,130 --> 00:00:28,700
troisième et dernière partie du cours.

7
00:00:28,900 --> 00:00:34,010
Celle-ci sera plus courte que les
précédentes en ce qu’elle recouvre

8
00:00:34,700 --> 00:00:35,630
un champ plus réduit.

9
00:00:36,500 --> 00:00:39,230
En outre, pour ceux qui auront
la chance de suivre un cours de

10
00:00:39,430 --> 00:00:43,610
droit de l’urbanisme, vous reviendrez
également sur ce thème qui n’appartient

11
00:00:43,810 --> 00:00:45,070
pas qu’au droit administratif des
biens.

12
00:00:46,760 --> 00:00:50,390
Nous allons commencer par identifier
à quoi correspond la notion

13
00:00:50,590 --> 00:00:53,930
d’expropriation pour cause d’utilité
publique, avant de revenir sur

14
00:00:54,130 --> 00:00:56,630
la procédure sur laquelle elle repose.

15
00:00:57,950 --> 00:01:01,010
Chapitre 1 : la définition de
l’expropriation.

16
00:01:03,830 --> 00:01:07,070
Nous sommes ici en présence de
l’une des plus emblématiques

17
00:01:07,270 --> 00:01:10,310
prérogatives de puissance publique
puisqu’elle permet à l’État de

18
00:01:10,510 --> 00:01:13,910
contraindre une personne à céder
son droit sur un bien au profit

19
00:01:14,110 --> 00:01:14,870
d’une autre personne.

20
00:01:15,530 --> 00:01:19,160
Il s’agit d’un transfert forcé
du droit de propriété.

21
00:01:19,580 --> 00:01:23,710
Section une : les sources de
l’expropriation.

22
00:01:26,140 --> 00:01:29,800
La première source du régime de
l’expropriation pour cause d’utilité

23
00:01:30,000 --> 00:01:33,610
publique est à rechercher dans
l’article 17 de la DDHC,

24
00:01:33,810 --> 00:01:37,960
qui nous dit pour rappel que :
"La propriété étant un droit inviolable

25
00:01:38,160 --> 00:01:41,620
et sacré, nul ne peut en être privé,
si ce n’est lorsque la nécessité

26
00:01:41,820 --> 00:01:47,020
publique légalement constatée l’exige
et sous la condition d’une juste

27
00:01:47,220 --> 00:01:48,430
et préalable indemnité".

28
00:01:48,910 --> 00:01:49,670
Tout est là.

29
00:01:49,870 --> 00:01:54,070
Certes, est proclamée l’inviolabilité
du droit de propriété,

30
00:01:54,270 --> 00:01:57,790
mais c’est juste avant de précisément
admettre les conditions dans lesquelles

31
00:01:57,990 --> 00:02:02,020
il peut être remis en cause,
à savoir une exigence d’utilité

32
00:02:02,220 --> 00:02:04,990
publique et une juste et préalable
indemnisation.

33
00:02:07,300 --> 00:02:11,920
Si l’on veut synthétiser le régime
de l’expropriation, on peut dire

34
00:02:12,120 --> 00:02:16,330
qu’il est la traduction de cet énoncé,
c’est-à-dire un régime qui cherche

35
00:02:16,530 --> 00:02:21,400
à encadrer les cas où l’utilité
publique justifie que soit porté

36
00:02:21,600 --> 00:02:24,670
atteinte au droit de propriété
et qui organise la fameuse juste

37
00:02:25,060 --> 00:02:26,230
et préalable indemnité.

38
00:02:28,300 --> 00:02:32,200
Mais avant que la DDHC n’acquière
sa valeur constitutionnelle,

39
00:02:34,030 --> 00:02:38,890
son article 17 n’en possédait pas
moins en réalité une véritable

40
00:02:39,090 --> 00:02:43,240
portée normative, et ce,
par l’intermédiaire de l’article

41
00:02:43,440 --> 00:02:48,430
545 du Code civil, je cite :
"Nul ne peut être contraint de

42
00:02:48,630 --> 00:02:52,090
céder sa propriété, si ce n’est
pour cause d’utilité publique et

43
00:02:52,290 --> 00:02:54,820
moyennant une juste et préalable
indemnité".

44
00:02:56,410 --> 00:03:02,740
En effet, le régime napoléonien
était soucieux de rassurer cette

45
00:03:02,940 --> 00:03:06,730
classe bourgeoise propriétaire
sur laquelle il reposait et qui

46
00:03:06,930 --> 00:03:10,450
avait justement adopté cet article
17 de la DDHC.

47
00:03:11,290 --> 00:03:15,790
Le nouveau régime devait ainsi
donner certaines garanties afin

48
00:03:15,990 --> 00:03:19,810
de démontrer que l’État n’allait
pas pouvoir exproprier de manière

49
00:03:20,010 --> 00:03:21,370
totalement discrétionnaire.

50
00:03:22,210 --> 00:03:26,680
Et ceci s’est concrètement traduit
par la première grande loi consacrée

51
00:03:26,890 --> 00:03:30,880
à l’expropriation, à savoir la
loi du 8 mars 1810 qui a mis en

52
00:03:31,080 --> 00:03:34,630
place une procédure divisée en
deux phases, division que l’on

53
00:03:34,830 --> 00:03:37,240
retrouve encore aujourd’hui,
comme nous le verrons.

54
00:03:37,440 --> 00:03:43,310
L’ordonnance du 23 octobre 1958

55
00:03:43,510 --> 00:03:49,460
a enrichi le régime en consacrant
son caractère mixte impliquant

56
00:03:49,730 --> 00:03:53,510
à la fois l’administration, dont
l’action est placée sous le contrôle

57
00:03:53,710 --> 00:03:56,960
de la juridiction administrative,
et l’autorité judiciaire,

58
00:03:57,160 --> 00:04:01,370
traditionnellement gardienne de
la propriété privée et seule habilitée,

59
00:04:01,760 --> 00:04:05,810
à défaut d’accord amiable,
à procéder au transfert de propriété

60
00:04:06,010 --> 00:04:10,070
et à fixer le montant de l’indemnité
allouée à l’ancien propriétaire.

61
00:04:10,270 --> 00:04:11,390
Nous reviendrons sur tout cela.

62
00:04:11,590 --> 00:04:16,460
Aujourd’hui, l’ensemble de ce régime
est codifié dans un code qui lui

63
00:04:16,660 --> 00:04:19,790
est dédié, à savoir le Code de
l’expropriation pour cause d’utilité

64
00:04:19,990 --> 00:04:20,750
publique.

65
00:04:22,250 --> 00:04:26,570
Les sources de l’expropriation
sont caractérisées à la fois par

66
00:04:26,770 --> 00:04:31,340
un mouvement de constitutionnalisation
et d’internationalisation.

67
00:04:32,990 --> 00:04:34,880
Concernant d’abord la
constitutionnalisation.

68
00:04:35,930 --> 00:04:40,400
Bien sûr, la reconnaissance par
le Conseil constitutionnel de la

69
00:04:40,600 --> 00:04:45,890
pleine valeur de la DDHC a hissé
les sources de l’expropriation

70
00:04:46,090 --> 00:04:48,020
dans le bloc de constitutionnalité.

71
00:04:48,890 --> 00:04:54,110
Cela s’est notamment traduit par
une décision numéro 89-256 DC du

72
00:04:54,310 --> 00:04:58,880
25 juillet 1989, loi portant
dispositions diverses en matière

73
00:04:59,080 --> 00:05:03,380
d’urbanisme et d’agglomération
nouvelle, dans laquelle le Conseil

74
00:05:03,580 --> 00:05:06,800
constitutionnel dégage un principe
fondamental reconnu par les lois

75
00:05:07,040 --> 00:05:11,960
de la République, selon lequel
l’autorité judiciaire est garante

76
00:05:12,160 --> 00:05:17,860
de la propriété, donc la place
du juge judiciaire dans la procédure

77
00:05:18,060 --> 00:05:19,870
d’expropriation est cruciale.

78
00:05:21,070 --> 00:05:26,290
Il en profite pour donner une sorte
de mode d’emploi au législateur,

79
00:05:26,620 --> 00:05:32,050
en précisant notamment que l’exigence
d’une indemnité préalable signifie

80
00:05:32,250 --> 00:05:35,800
que la collectivité publique ne
peut pas prendre physiquement

81
00:05:36,100 --> 00:05:40,090
possession du bien tant que l’indemnité
n’a pas concrètement été versée

82
00:05:40,480 --> 00:05:41,240
aux expropriés.

83
00:05:43,060 --> 00:05:45,520
Concernant ensuite
l’internationalisation des sources.

84
00:05:45,720 --> 00:05:49,030
C’est du côté de la CEDH qu’il
convient de se tourner,

85
00:05:49,230 --> 00:05:53,680
plus particulièrement vers l’article
1er du premier protocole additionnel.

86
00:05:53,880 --> 00:05:59,170
Celui-ci dispose, je cite :
"Toute personne physique ou morale

87
00:05:59,530 --> 00:06:00,760
a droit au respect de ses biens.

88
00:06:02,650 --> 00:06:06,100
Nul ne peut être privé de sa propriété
que pour cause d’utilité publique

89
00:06:06,460 --> 00:06:09,520
et dans les conditions prévues
par la loi et les principes généraux

90
00:06:09,720 --> 00:06:10,480
du droit international".

91
00:06:12,100 --> 00:06:17,620
Le second alinéa précise ensuite :
"Les dispositions précédentes ne

92
00:06:17,820 --> 00:06:21,430
portent pas atteinte au droit que
possèdent les États de mettre en

93
00:06:21,630 --> 00:06:25,120
vigueur les lois qu’ils jugent
nécessaires pour réglementer l’usage

94
00:06:25,320 --> 00:06:29,560
des biens conformément à l’intérêt
général ou pour assurer le paiement

95
00:06:29,760 --> 00:06:31,930
des impôts ou d’autres contributions
ou des amendes".

96
00:06:32,130 --> 00:06:38,490
Or, au fil de ses décisions,
la Cour européenne va appliquer

97
00:06:38,690 --> 00:06:43,620
ces dispositions en vérifiant
concrètement l’existence d’un motif

98
00:06:43,820 --> 00:06:47,700
d’utilité publique et en s’assurant
du versement effectif d’une indemnité.

99
00:06:48,570 --> 00:06:52,800
Le juge européen va progressivement
développer un contrôle de

100
00:06:53,000 --> 00:06:56,610
proportionnalité pour vérifier
l’adéquation entre le motif d’utilité

101
00:06:56,810 --> 00:06:59,250
publique et l’atteinte au droit
de propriété.

102
00:07:02,000 --> 00:07:05,600
Section 2 : l’objet de l’expropriation.

103
00:07:08,900 --> 00:07:14,240
Seuls les biens immobiliers peuvent
faire l’objet d’une expropriation et ce,

104
00:07:14,720 --> 00:07:17,990
à la condition qu’ils soient situés
sur le territoire national.

105
00:07:19,400 --> 00:07:22,640
Elle pourra porter sur la totalité
du bien, mais également sur une

106
00:07:22,840 --> 00:07:25,370
partie de celui-ci lorsqu’il est
divisible.

107
00:07:26,900 --> 00:07:30,200
La règle est donc simple,
la procédure d’expropriation ne

108
00:07:30,400 --> 00:07:31,910
peut concerner que des biens immeubles.

109
00:07:33,320 --> 00:07:37,100
Mais au-delà de cette simplicité,
les choses sont, vous en avez

110
00:07:37,300 --> 00:07:41,540
l’habitude, plus complexes car
certains meubles peuvent

111
00:07:41,870 --> 00:07:45,290
exceptionnellement faire l’objet
d’une procédure d’expropriation.

112
00:07:45,490 --> 00:07:52,230
D’abord, et malgré leur nature
mobilière, les droits réels immobiliers

113
00:07:52,430 --> 00:07:56,610
sont assimilés à des biens immobiliers
pouvant faire l’objet d’une procédure

114
00:07:56,810 --> 00:07:57,570
d’expropriation.

115
00:07:57,770 --> 00:08:01,080
Voyez, en ce sens, la décision
du Conseil d’État en date du 16

116
00:08:01,280 --> 00:08:02,820
octobre 2013, Amar.

117
00:08:03,020 --> 00:08:09,040
Ensuite, le législateur a directement
étendu le champ de l’expropriation

118
00:08:09,240 --> 00:08:13,660
à quelques biens mobiliers,
comme l’approvisionnement indispensable

119
00:08:13,860 --> 00:08:16,240
aux usines de guerre nationalisées
ou encore aux biens culturels

120
00:08:16,440 --> 00:08:17,200
maritimes.

121
00:08:18,640 --> 00:08:22,870
Mais le principe demeure,
celui d’un objet exclusivement

122
00:08:23,070 --> 00:08:28,630
immobilier, sachant qu’il peut
autant s’agir d’un bien privé que

123
00:08:28,830 --> 00:08:30,010
d’un bien public.

124
00:08:30,210 --> 00:08:33,100
À la condition, dans ce cas,
que le bien, vous vous en doutiez,

125
00:08:33,300 --> 00:08:36,550
n’appartienne pas au domaine public
où là, bien sûr, l’expropriation

126
00:08:37,150 --> 00:08:37,910
est impossible.

127
00:08:38,110 --> 00:08:41,620
Section 3 : le but de l’expropriation.

128
00:08:41,820 --> 00:08:47,530
L’article 1 du Code de l’expropriation
dispose que : "L’expropriation

129
00:08:47,730 --> 00:08:51,070
en tout ou partie d’immeubles ou
droits réels immobiliers a une

130
00:08:51,270 --> 00:08:55,960
utilité publique préalablement
et formellement constatée à la

131
00:08:56,160 --> 00:08:56,920
suite d’une enquête".

132
00:08:58,960 --> 00:09:02,560
La notion d’utilité publique est
ici importante, car c’est elle

133
00:09:02,760 --> 00:09:06,490
qui fonde la possibilité de recourir
à l’expropriation en constituant

134
00:09:06,690 --> 00:09:08,440
le but de toute la procédure.

135
00:09:09,760 --> 00:09:12,100
Vous l’avez constaté,
l’article L.1 exige l’existence

136
00:09:12,300 --> 00:09:15,700
d’une utilité publique,
alors que l’article 17 de la DDHC

137
00:09:15,900 --> 00:09:20,860
de 1789 admettait la privation
de propriété qu’en cas de nécessité

138
00:09:21,060 --> 00:09:21,820
publique.

139
00:09:22,390 --> 00:09:26,620
Il est vrai que la finalité d’intérêt
général permettant de recourir

140
00:09:26,820 --> 00:09:29,200
à l’expropriation a historiquement
évolué.

141
00:09:30,430 --> 00:09:33,790
Au 19e siècle, par exemple,
on considérait que l’expropriation

142
00:09:33,990 --> 00:09:36,550
était un instrument nécessaire
à la réalisation de grands travaux

143
00:09:36,750 --> 00:09:41,770
de voirie qui étaient alors en cours,
en la liant à la constitution du

144
00:09:41,970 --> 00:09:44,560
domaine public et à la réalisation
d’un travail public.

145
00:09:46,060 --> 00:09:50,860
Tout ceci a évolué et la conception
de l’intérêt général qui fonde

146
00:09:51,060 --> 00:09:53,500
le recours à l’expropriation a
été élargie.

147
00:09:54,280 --> 00:09:56,590
En effet, aujourd’hui,
l’expropriation est possible alors

148
00:09:56,790 --> 00:09:59,740
même qu’elle n’est pas liée à une
dépendance du domaine public,

149
00:10:00,070 --> 00:10:02,560
à un travail public ou à un service
public.

150
00:10:02,860 --> 00:10:06,520
La notion d’utilité publique est
en ce sens plus large,

151
00:10:06,720 --> 00:10:10,810
l’expropriation pouvant aboutir
à la constitution du domaine privé.

152
00:10:11,560 --> 00:10:15,070
Elle peut même, dans certains cas,
n’aboutir à aucune appropriation

153
00:10:15,270 --> 00:10:17,200
publique, je reviendrai là-dessus.

154
00:10:18,550 --> 00:10:21,640
En outre, en jurisprudence,
à partir des années 20,

155
00:10:22,450 --> 00:10:28,180
le Conseil d’État a considéré qu’était
licite le recours à l’expropriation,

156
00:10:28,380 --> 00:10:31,750
je cite : "À chaque fois que
l’opération projetée présente un

157
00:10:31,950 --> 00:10:32,710
intérêt général".

158
00:10:32,910 --> 00:10:36,460
Voyez, en ce sens, la décision
du 10 août 1923, Giraud.

159
00:10:38,290 --> 00:10:41,530
Mais cette extension s’est accompagnée
d’une admission de la légalité

160
00:10:41,730 --> 00:10:44,380
d’opérations qui finalement
mélangeaient des intérêts publics

161
00:10:44,580 --> 00:10:45,340
et privés.

162
00:10:45,540 --> 00:10:48,490
Par exemple, en 1971,
dans sa décision Ville de Sochaux,

163
00:10:49,210 --> 00:10:52,930
le Conseil d’État a admis la légalité
d’un projet de déviation d’une

164
00:10:53,130 --> 00:10:57,100
route nationale qui satisfaisait
les besoins d’une meilleure circulation

165
00:10:57,300 --> 00:11:00,550
publique, mais qui garantissait
également une meilleure desserte

166
00:11:00,750 --> 00:11:02,140
des usines de l’entreprise Peugeot.

167
00:11:03,190 --> 00:11:07,480
Je peux également citer la décision
du 23 mars 1992, Association nationale

168
00:11:07,680 --> 00:11:10,960
des citoyens contre le développement
d’Euro Disneyland, dans laquelle

169
00:11:11,160 --> 00:11:15,160
il admet la légalité de l’usage
de l’expropriation à l’occasion

170
00:11:15,360 --> 00:11:18,820
de la constitution du parc Disneyland
Paris, qui satisfait les intérêts

171
00:11:19,020 --> 00:11:22,030
privés de la société Disney,
mais également public en ce que

172
00:11:22,230 --> 00:11:25,210
le projet d’aménagement s’accompagne
du développement d’une agglomération

173
00:11:25,410 --> 00:11:26,170
nouvelle.

174
00:11:27,250 --> 00:11:31,060
Et face à cet assouplissement,
la question s’est posée de savoir

175
00:11:31,260 --> 00:11:33,820
si l’office du juge administratif
devait évoluer.

176
00:11:35,410 --> 00:11:39,610
Au 19e siècle et au début du 20e,
le juge administratif contrôlait

177
00:11:40,150 --> 00:11:43,000
l’appréciation de l’administration
au sujet du but d’intérêt général

178
00:11:43,200 --> 00:11:46,630
poursuivi par l’opération
d’expropriation, mais son contrôle

179
00:11:46,830 --> 00:11:51,040
restait limité dans la mesure où
il ne peut pas se substituer à

180
00:11:51,240 --> 00:11:54,310
l’administration pour définir ce
que doit être un projet d’utilité

181
00:11:54,510 --> 00:11:55,270
publique.

182
00:11:55,470 --> 00:12:00,160
Cependant, le contrôle du juge
administratif s’est largement renforcé

183
00:12:00,360 --> 00:12:04,900
ces dernières années pour mieux
saisir cette condition d’utilité

184
00:12:05,100 --> 00:12:05,860
publique.

185
00:12:06,060 --> 00:12:08,220
En effet, dans sa décision que
vous connaissez déjà,

186
00:12:08,420 --> 00:12:14,020
Ville nouvelle Est en date du 28
mai 1971, le Conseil d’État décide

187
00:12:14,220 --> 00:12:18,340
de contrôler la réalité de cette
utilité publique en mettant en

188
00:12:18,540 --> 00:12:21,340
balance les avantages et les
inconvénients de l’opération.

189
00:12:21,540 --> 00:12:23,830
C’est la fameuse théorie dite du bilan.

190
00:12:25,120 --> 00:12:28,990
Il a exposé sa méthode avec beaucoup
plus de pédagogie dans un arrêt

191
00:12:29,190 --> 00:12:31,570
du 19 octobre 2012, commune de
Levallois-Perret.

192
00:12:33,690 --> 00:12:36,600
Le contrôle de l’utilité publique
se déroule en trois temps.

193
00:12:38,190 --> 00:12:42,090
Le juge contrôle, dans un premier
temps, l’existence d’un but d’intérêt

194
00:12:42,290 --> 00:12:46,440
général, ce qui conduit à censurer
une procédure entreprise dans le

195
00:12:46,640 --> 00:12:48,960
seul intérêt privé d’un propriétaire.

196
00:12:49,350 --> 00:12:52,500
En revanche, nous l’avons vu,
le fait que l’opération profite

197
00:12:53,010 --> 00:12:56,760
à certaines personnes privées ne
suffit pas à lui retirer toute

198
00:12:56,960 --> 00:12:57,720
utilité publique.

199
00:12:59,400 --> 00:13:02,610
Dans un deuxième temps,
le juge contrôle la nécessité de

200
00:13:02,810 --> 00:13:05,700
l’expropriation, c’est-à-dire que
le juge vérifie que l’expropriant

201
00:13:05,900 --> 00:13:09,900
n’était pas en mesure de réaliser
l’opération dans des conditions

202
00:13:10,140 --> 00:13:14,010
équivalentes, sans recourir à
l’expropriation, notamment en utilisant

203
00:13:14,210 --> 00:13:15,930
des biens se trouvant dans son
patrimoine.

204
00:13:17,690 --> 00:13:22,520
La troisième étape constitue un
bilan entre les avantages et les

205
00:13:22,720 --> 00:13:24,200
inconvénients de l’opération.

206
00:13:25,100 --> 00:13:30,680
Il s’agit de vérifier que les avantages
du projet sont supérieurs à ses

207
00:13:30,880 --> 00:13:33,760
inconvénients en termes d’atteinte
à la propriété privée,

208
00:13:33,960 --> 00:13:36,380
en termes de coûts financiers ou
d’autres inconvénients d’ordre

209
00:13:36,680 --> 00:13:38,900
social ou environnemental, par exemple.

210
00:13:39,100 --> 00:13:44,840
Néanmoins, force est de reconnaître
que le juge administratif admet,

211
00:13:45,050 --> 00:13:48,500
dans la plupart des cas,
l’utilité publique de l’opération

212
00:13:48,800 --> 00:13:50,900
et les cas d’annulation sont très
rares.