1 00:00:05,580 --> 00:00:10,440 Section 2 : l'incessibilité à vil prix des biens publics. 2 00:00:11,970 --> 00:00:14,910 I : la signification du principe. 3 00:00:17,010 --> 00:00:21,930 Pour comprendre le sens et la portée de ce principe, je vous propose 4 00:00:22,130 --> 00:00:26,460 de commencer par étudier la décision qui a consacré la valeur 5 00:00:26,880 --> 00:00:28,890 constitutionnelle dudit principe. 6 00:00:29,430 --> 00:00:33,000 Je veux parler d'une décision que nous avons déjà croisée, 7 00:00:33,200 --> 00:00:38,850 à savoir la décision du Conseil constitutionnel des 25 et 26 juin 1986, 8 00:00:39,090 --> 00:00:40,980 la décision dite Privatisations. 9 00:00:42,000 --> 00:00:45,750 Je vous cite le considérant, un peu long : "Considérant que 10 00:00:45,950 --> 00:00:49,800 la Constitution s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant 11 00:00:50,000 --> 00:00:54,540 partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant 12 00:00:54,740 --> 00:00:59,220 des fins d'intérêts privés pour des prix inférieurs à leur valeur ; 13 00:01:00,030 --> 00:01:04,950 que cette règle découle du principe d'égalité invoqué par les députés 14 00:01:05,150 --> 00:01:08,430 auteurs de la saisine, qu'elle ne trouve pas moins un 15 00:01:08,630 --> 00:01:12,120 fondement dans les dispositions de la Déclaration des droits de 16 00:01:12,320 --> 00:01:17,010 l'homme de 1789 relative aux droits de propriété et à la protection 17 00:01:17,210 --> 00:01:20,130 qui lui est due." Fin de citation. 18 00:01:21,840 --> 00:01:26,380 Si nous analysons cet extrait, alors il est possible de non seulement 19 00:01:26,580 --> 00:01:30,450 en déduire la définition du principe, mais également de réfléchir à son 20 00:01:30,660 --> 00:01:31,420 fondement. 21 00:01:32,970 --> 00:01:36,390 A : la définition du principe. 22 00:01:36,590 --> 00:01:42,000 "Considérant que la Constitution s'oppose à ce que des biens ou 23 00:01:42,200 --> 00:01:45,540 des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés 24 00:01:45,740 --> 00:01:49,590 à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix 25 00:01:49,860 --> 00:01:53,010 inférieurs à leur valeur", tout est là. 26 00:01:54,120 --> 00:01:58,320 Vous comprenez que ce principe signifie que la contrepartie à 27 00:01:58,520 --> 00:02:01,980 la vente ou à l'échange d'un bien public doit être supérieure ou 28 00:02:02,180 --> 00:02:02,940 égale à sa valeur. 29 00:02:04,380 --> 00:02:09,090 Cette notion de valeur renvoie à la valeur marchande du bien, 30 00:02:09,600 --> 00:02:13,920 donc de sa valeur sur le marché, qui sera estimée par un organisme 31 00:02:14,120 --> 00:02:18,000 compétent de l'administration ou, le cas échéant, par un expert désigné 32 00:02:18,510 --> 00:02:19,270 par un juge. 33 00:02:19,470 --> 00:02:24,140 Ainsi, il est nécessaire que la cession ou l'échange d'un bien 34 00:02:24,340 --> 00:02:29,000 public se fasse contre une partie et contre une contrepartie effective, 35 00:02:29,200 --> 00:02:32,990 c'est-à-dire donc un prix supérieur ou égal à sa valeur marchande. 36 00:02:33,190 --> 00:02:38,630 Est-ce que nous avons là épuisé la définition de ce principe ? 37 00:02:38,830 --> 00:02:43,520 Non, car vous avez remarqué que le Conseil constitutionnel ajoute 38 00:02:43,720 --> 00:02:45,200 une précision supplémentaire. 39 00:02:46,010 --> 00:02:51,350 Seule une partie des cessions sont concernées, à savoir celles qui 40 00:02:51,550 --> 00:02:55,850 sont réalisées avec une personne poursuivant des fins d'intérêt privé, 41 00:02:56,050 --> 00:02:57,980 c'est-à-dire une personne privée. 42 00:02:59,240 --> 00:03:04,310 Une personne publique peut donc vendre ou échanger un bien à une 43 00:03:04,510 --> 00:03:08,210 autre personne publique pour une contrepartie inférieure à sa valeur 44 00:03:08,410 --> 00:03:09,170 marchande. 45 00:03:10,850 --> 00:03:15,890 Autrement dit, cette interdiction ne s'oppose pas au transfert de 46 00:03:16,090 --> 00:03:20,060 biens entre personnes publiques à titre gratuit et sans contrepartie. 47 00:03:20,480 --> 00:03:24,080 C'est d'ailleurs ce qu'a confirmé le Conseil constitutionnel dans 48 00:03:24,280 --> 00:03:30,380 sa décision numéro 2009-594 DC du 23 décembre 2009, 49 00:03:30,830 --> 00:03:33,530 dans laquelle il déclare, conforme à la Constitution, 50 00:03:33,800 --> 00:03:38,120 une loi qui procède au transfert à titre gratuit des biens 51 00:03:38,320 --> 00:03:42,080 d'infrastructure ferroviaire du STIF, du Syndicat des transports 52 00:03:42,280 --> 00:03:44,900 d'Île-de-France, au profit d'un établissement public, 53 00:03:45,100 --> 00:03:46,370 à savoir la RATP. 54 00:03:48,110 --> 00:03:53,540 Cette interdiction de céder à une personne privée un bien à un prix 55 00:03:53,740 --> 00:03:58,220 inférieur à sa valeur concerne l'ensemble des biens publics, 56 00:03:58,420 --> 00:04:02,150 peu importe que les biens appartiennent au domaine public ou au domaine privé. 57 00:04:02,350 --> 00:04:07,130 Cependant, notez qu'elle concerne essentiellement les biens du domaine 58 00:04:07,330 --> 00:04:10,610 privé dès lors que, comme nous le verrons, les biens appartenant 59 00:04:10,810 --> 00:04:13,100 au domaine public ne peuvent, sauf rares exceptions, 60 00:04:13,340 --> 00:04:14,100 être cédés. 61 00:04:15,680 --> 00:04:20,060 B : le ou les fondements du principe. 62 00:04:20,260 --> 00:04:26,940 "Que cette règle découle du principe d'égalité invoqué par les députés 63 00:04:27,140 --> 00:04:30,150 auteurs de la saisine ; qu'elle ne trouve pas moins un 64 00:04:30,350 --> 00:04:32,610 fondement dans les dispositions de la Déclaration des droits de 65 00:04:32,810 --> 00:04:37,020 l'homme de 1789 relative aux droits de propriété et à la protection 66 00:04:37,220 --> 00:04:43,890 qui lui est due." Ainsi, outre le principe d'égalité que 67 00:04:44,090 --> 00:04:46,830 les parlementaires auteurs de la saisine avaient mis en avant, 68 00:04:47,910 --> 00:04:51,990 le Conseil constitutionnel prend explicitement la peine d'asseoir 69 00:04:52,190 --> 00:04:56,010 le principe sur les articles 2 et 17 de la DDHC. 70 00:04:57,420 --> 00:05:01,380 Il y aurait donc deux fondements à cette interdiction. 71 00:05:02,190 --> 00:05:06,570 Je vous propose de voir combien le rajout effectué par le Conseil 72 00:05:06,770 --> 00:05:09,120 constitutionnel est discutable. 73 00:05:10,620 --> 00:05:14,190 S'il met en avant la protection constitutionnelle du droit de 74 00:05:14,390 --> 00:05:19,590 propriété, et notamment l'article 17 de la DDHC, c'est que nous étions 75 00:05:19,790 --> 00:05:24,210 face à des opérations de privatisation, et que les sages du Palais Royal 76 00:05:24,900 --> 00:05:28,980 ont vu dans cette disposition, qui précise que nul ne peut être 77 00:05:29,180 --> 00:05:32,730 privé de son droit de propriété sans une juste et préalable indemnité, 78 00:05:33,510 --> 00:05:37,500 le moyen de garantir que ces opérations, que ces cessions de 79 00:05:37,700 --> 00:05:40,470 biens publics soient réalisées avec des contreparties suffisantes. 80 00:05:43,620 --> 00:05:46,710 Mais c'est faire là une lecture erronée de l'article 17, 81 00:05:46,910 --> 00:05:51,060 qui ne concerne que les cessions forcées de biens, de type expropriation 82 00:05:51,260 --> 00:05:52,230 ou nationalisation. 83 00:05:52,710 --> 00:05:54,750 Ce n'est pas du tout le cas d'une privatisation. 84 00:05:55,830 --> 00:05:59,370 Pour vous convaincre encore un peu plus de cette erreur, 85 00:05:59,820 --> 00:06:03,480 je peux également avancer l'argument suivant : pensez-vous qu'une personne 86 00:06:03,680 --> 00:06:06,840 privée ne puisse pas céder son bien à un prix inférieur à sa valeur 87 00:06:07,040 --> 00:06:07,800 marchande ? 88 00:06:08,280 --> 00:06:11,550 Bien sûr, il existe dans le droit commercial certaines limites, 89 00:06:11,760 --> 00:06:14,400 mais par principe, une personne privée n'est aucunement soumise 90 00:06:14,600 --> 00:06:15,750 à une telle interdiction. 91 00:06:15,950 --> 00:06:20,850 Or, c'est dans ce même paragraphe 58 de la décision Privatisations 92 00:06:21,050 --> 00:06:25,320 de 1986 que le Conseil constitutionnel nous dit que la protection 93 00:06:25,520 --> 00:06:29,430 constitutionnelle du droit de propriété est la même pour toutes les personnes 94 00:06:29,630 --> 00:06:30,570 publiques et privées. 95 00:06:30,770 --> 00:06:34,860 Bref, on ne voit pas vraiment en quoi la protection de la propriété 96 00:06:35,100 --> 00:06:38,550 implique de ne pas céder des biens à un prix inférieur à leur valeur. 97 00:06:39,510 --> 00:06:43,170 Si le fondement d'un tel principe n'est pas, je le crois, 98 00:06:43,370 --> 00:06:45,900 à rechercher dans la protection du droit de propriété, 99 00:06:46,140 --> 00:06:50,430 il est en revanche dans le principe d'égalité, également évoqué par 100 00:06:50,630 --> 00:06:52,020 le Conseil constitutionnel. 101 00:06:52,220 --> 00:06:52,980 Pourquoi ? 102 00:06:54,660 --> 00:06:59,490 Car ce principe d'égalité recouvre notamment le principe de l'égalité 103 00:06:59,690 --> 00:07:01,260 des administrés devant les charges publiques. 104 00:07:01,460 --> 00:07:05,430 Or, c'est bien pour protéger ce principe que la règle de 105 00:07:05,630 --> 00:07:09,420 l'incessibilité à vil prix prend du sens, dès lors qu'en cédant 106 00:07:09,620 --> 00:07:13,860 un bien public à un prix inférieur à sa valeur, une personne publique 107 00:07:14,060 --> 00:07:19,290 confère à son bénéficiaire un avantage injustifié au regard des autres 108 00:07:19,490 --> 00:07:20,250 contribuables. 109 00:07:20,450 --> 00:07:25,540 Finalement, derrière cette règle de l'incessibilité, on retrouve 110 00:07:25,740 --> 00:07:29,070 une autre règle classique en droit administratif, que vous avez déjà 111 00:07:29,270 --> 00:07:33,180 croisée et qui, elle aussi, puise sa source dans le principe 112 00:07:33,570 --> 00:07:37,950 d'égalité, à savoir l'interdiction pour les personnes publiques de 113 00:07:38,150 --> 00:07:40,200 consentir des libéralités. 114 00:07:40,680 --> 00:07:44,910 Et cela, parce que les biens qu'elles possèdent, acquis par des deniers 115 00:07:45,110 --> 00:07:48,030 publics, ne peuvent, sans contrepartie suffisante, 116 00:07:48,230 --> 00:07:49,800 être offerts à des personnes privées. 117 00:07:50,910 --> 00:07:54,150 Cette interdiction générale, que l'on retrouve dans la fameuse 118 00:07:54,350 --> 00:07:59,850 décision du Conseil d'État du 17 mars 1893, Chemins de fer de l'Est, 119 00:08:00,240 --> 00:08:03,090 ou encore dans la décision Syndicat intercommunal de l’Haÿ-les-Roses 120 00:08:03,630 --> 00:08:07,980 du 10 décembre 2010, empêche les personnes publiques 121 00:08:08,180 --> 00:08:11,880 d'agir avec une intention exclusivement libérale. 122 00:08:12,120 --> 00:08:16,950 Autrement dit, avec le souci uniquement de fournir un avantage à autrui. 123 00:08:18,000 --> 00:08:22,620 Voici le fondement véritable de l'interdiction pour les personnes 124 00:08:22,820 --> 00:08:26,610 publiques de céder à des personnes privées leurs biens à vil prix. 125 00:08:28,320 --> 00:08:34,380 C'est pour la même raison que, dans une décision du 28 septembre 2021, 126 00:08:34,710 --> 00:08:41,460 CCAS Pauillac, le Conseil d'État a étendu l'interdiction à la location. 127 00:08:42,180 --> 00:08:44,850 En effet, il a jugé, je cite, "qu'une personne publique 128 00:08:45,050 --> 00:08:48,030 ne peut légalement louer un bien à une personne poursuivant des 129 00:08:48,230 --> 00:08:53,340 fins d'intérêt privé pour un loyer inférieur à la valeur locative 130 00:08:53,700 --> 00:08:54,460 de ce bien". 131 00:08:55,200 --> 00:09:00,210 Cette extension confirme le fondement mis en lumière, à savoir l'interdiction 132 00:09:00,410 --> 00:09:02,790 pour les personnes publiques de consentir des libéralités. 133 00:09:03,300 --> 00:09:06,960 Elle démontre également qu'au-delà de la règle de l'incessibilité 134 00:09:07,160 --> 00:09:11,790 à vil prix, se dissimule un principe plus général empêchant les personnes 135 00:09:11,990 --> 00:09:15,870 publiques de gérer leurs biens d'une manière telle que le principe 136 00:09:16,070 --> 00:09:17,010 d'égalité serait violé. 137 00:09:17,210 --> 00:09:20,850 Cependant, cette règle, si elle demeure très stricte, 138 00:09:21,050 --> 00:09:21,810 connaît quelques atténuations. 139 00:09:22,010 --> 00:09:26,190 II : les atténuations du principe. 140 00:09:27,990 --> 00:09:33,990 Par son arrêt Commune de Fougerolles du 3 novembre 1997, le Conseil 141 00:09:34,190 --> 00:09:39,000 d'État a atténué la rigueur du principe de l'incessibilité à vil prix. 142 00:09:40,110 --> 00:09:41,820 En effet, le juge nous dit ceci. 143 00:09:42,510 --> 00:09:46,530 "La cession d'un bien public à un prix inférieur à sa valeur est 144 00:09:46,730 --> 00:09:49,080 possible, mais sous deux conditions. 145 00:09:49,280 --> 00:09:55,260 Premièrement, la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général. 146 00:09:55,460 --> 00:10:02,250 Secondement, la cession est accompagnée de contreparties pour la personne 147 00:10:02,450 --> 00:10:08,440 publique cédante." En l'espèce, le Conseil municipal de la commune 148 00:10:08,640 --> 00:10:12,430 de Fougerolles avait autorisé le maire à céder à une société privée 149 00:10:12,630 --> 00:10:16,240 un bien public, à savoir un terrain appartenant au domaine privé de 150 00:10:16,440 --> 00:10:21,280 la ville, contre un euro symbolique et avec l'engagement de créer au 151 00:10:21,480 --> 00:10:23,590 moins cinq emplois en trois ans. 152 00:10:23,790 --> 00:10:29,920 Or, le Conseil d'État juge légal une telle cession, dès lors qu'elle 153 00:10:30,120 --> 00:10:33,100 avait pour contrepartie une obligation de création d'emplois, 154 00:10:33,460 --> 00:10:37,270 garantie par l'obligation de rembourser le prix du terrain à hauteur de 155 00:10:37,470 --> 00:10:40,450 sa valeur marchande en cas d'inexécution. 156 00:10:42,250 --> 00:10:45,850 On retrouve la finalité d'intérêt général, la création d'emplois, 157 00:10:46,480 --> 00:10:50,590 et la contrepartie suffisante avec l'obligation de rembourser en cas 158 00:10:50,790 --> 00:10:51,880 de non création d'emplois. 159 00:10:53,500 --> 00:10:58,450 Le Conseil d'État a donné un mode d'emploi plus clair pour apprécier 160 00:10:58,650 --> 00:11:02,830 la légalité d'une vente en deçà du prix marchand du bien, 161 00:11:03,310 --> 00:11:08,110 dans sa décision du 14 octobre 2015, Commune de Châtillon-sur-Seine. 162 00:11:10,600 --> 00:11:14,470 Le juge administratif, pour s'assurer de la légalité d'une 163 00:11:14,670 --> 00:11:17,050 telle opération, nous dit le Conseil d'État, doit : premièrement, 164 00:11:18,700 --> 00:11:23,740 vérifier que la réduction accordée est justifiée par des motifs d'intérêt 165 00:11:23,940 --> 00:11:24,700 général. 166 00:11:24,900 --> 00:11:30,820 Deuxièmement, il doit identifier les contreparties que comporte 167 00:11:31,020 --> 00:11:34,540 la cession, c'est-à-dire les avantages que la vente est susceptible de 168 00:11:34,740 --> 00:11:38,350 procurer à la collectivité, eu égard aux intérêts publics dont 169 00:11:38,550 --> 00:11:39,310 elle a la charge. 170 00:11:39,510 --> 00:11:45,490 Troisièmement, s'assurer que les contreparties ou les obligations 171 00:11:45,690 --> 00:11:49,420 mises à la charge de l'acquéreur sont effectives. 172 00:11:49,900 --> 00:11:53,320 Par exemple, les parties ont tout intérêt à rajouter une clause 173 00:11:53,520 --> 00:11:56,050 résolutoire qui permet, à la personne publique, 174 00:11:56,360 --> 00:12:00,190 de reprendre le bien si l'acheteur ne respecte pas ses engagements, 175 00:12:00,670 --> 00:12:04,570 et donc si la personne publique ne retrouve pas in fine de contrepartie 176 00:12:04,770 --> 00:12:05,530 dans la vente. 177 00:12:06,130 --> 00:12:09,160 Pensez également à une clause, comme dans Commune de Fougerolles, 178 00:12:09,360 --> 00:12:13,780 où l'acquéreur doit finalement payer le prix du marché s'il ne 179 00:12:13,980 --> 00:12:15,100 respecte pas ses obligations. 180 00:12:16,420 --> 00:12:19,420 Et quatrièmement, enfin, le juge devra vérifier que les 181 00:12:19,620 --> 00:12:24,550 contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre 182 00:12:24,750 --> 00:12:26,980 le prix de vente et la valeur du bien cédé. 183 00:12:27,180 --> 00:12:31,480 Concrètement, c'est-à-dire apprécier la proportionnalité entre les 184 00:12:31,680 --> 00:12:33,040 contreparties et la réduction du prix. 185 00:12:35,380 --> 00:12:40,990 Vous le voyez, il ne s'agit pas directement d'exceptions au principe 186 00:12:41,190 --> 00:12:45,820 d'incessibilité à vil prix, mais bien d'atténuation dès lors 187 00:12:46,020 --> 00:12:50,500 qu'une contrepartie suffisante pour la personne publique doit exister. 188 00:12:51,400 --> 00:12:54,940 Mais lorsque la personne publique est vigilante, alors ce principe 189 00:12:55,140 --> 00:12:58,720 ne constitue pas un obstacle insurmontable dans le cadre 190 00:12:58,920 --> 00:13:02,650 d'opérations impliquant des cessions de biens publics à des coûts réduits, 191 00:13:02,850 --> 00:13:05,260 guidées toujours par l'intérêt général. 192 00:13:06,340 --> 00:13:10,570 Et cette atténuation se retrouve également pour l'interdiction de 193 00:13:10,770 --> 00:13:11,680 louer à vil prix. 194 00:13:11,880 --> 00:13:16,930 En effet, dans la décision du 28 septembre 2021, CCAS Pauillac du 195 00:13:17,130 --> 00:13:22,210 Conseil d'État, que nous avons déjà vue, certes, le juge prohibe la location 196 00:13:22,410 --> 00:13:25,360 à vil prix, mais précise également que cela reste possible, 197 00:13:25,560 --> 00:13:28,750 je cite, "si cette location est justifiée par des motifs d'intérêt 198 00:13:28,950 --> 00:13:31,900 général et comporte des contreparties suffisantes".