1 00:00:05,110 --> 00:00:08,110 Quatrième leçon : les compétences de l'Union européenne. 2 00:00:11,920 --> 00:00:17,290 L'Union européenne dispose de compétences qui lui sont attribuées 3 00:00:17,490 --> 00:00:21,430 par les traités, c'est-à-dire par les maîtres du traité. 4 00:00:22,630 --> 00:00:25,240 C'est un élément essentiel pour comprendre le système 5 00:00:25,440 --> 00:00:28,570 constitutionnellement intégré que forme l'Union et les États membres. 6 00:00:31,520 --> 00:00:34,760 Nous verrons que la compétence est un titre juridique qui habilite 7 00:00:36,050 --> 00:00:39,740 un sujet de droit à exercer un pouvoir et on verra qu'en droit 8 00:00:39,940 --> 00:00:42,710 de l'Union européenne, ce titre juridique est celui qui 9 00:00:42,910 --> 00:00:45,740 habilite les institutions, organes et organismes de l'Union 10 00:00:46,370 --> 00:00:50,540 à exercer un pouvoir qui consiste à édicter et à appliquer des 11 00:00:50,740 --> 00:00:54,290 dispositions de droit de l'Union qui sont formalisées dans des actes 12 00:00:54,490 --> 00:00:55,820 juridiques de l'Union européenne. 13 00:00:56,960 --> 00:01:02,000 Ce faisant, on comprend que, à la différence des États, 14 00:01:02,420 --> 00:01:05,660 l'Union n'est pas souveraine, elle ne dispose pas de la compétence 15 00:01:05,860 --> 00:01:06,620 de la compétence. 16 00:01:07,370 --> 00:01:11,150 Elle dispose uniquement de compétences qui lui sont octroyées par les traités, 17 00:01:11,600 --> 00:01:15,230 ce qui pose la question de l'origine des compétences. 18 00:01:15,430 --> 00:01:18,590 Et cette question est aussi ancienne que l'intégration elle-même, 19 00:01:19,520 --> 00:01:23,690 puisque les uns expliqueront qu'il s'agit de transferts de compétence 20 00:01:24,080 --> 00:01:28,010 des États membres à l'Union, les autres expliquent qu'aussi, 21 00:01:28,460 --> 00:01:33,050 il y a des compétences qui correspondent à des limitations 22 00:01:33,590 --> 00:01:34,910 de compétence des États membres. 23 00:01:35,510 --> 00:01:40,460 En réalité, les compétences de l'Union sont à la fois des compétences 24 00:01:40,660 --> 00:01:43,820 transférées à l'Union par les États membres et des compétences des 25 00:01:44,020 --> 00:01:46,550 États membres qui sont limitées dans le cadre de l'Union européenne. 26 00:01:47,420 --> 00:01:52,420 Le plus important à comprendre ici, c'est le fait que l'Union ne peut 27 00:01:52,620 --> 00:01:56,600 exercer que les compétences qui lui sont attribuées, exercice qui, 28 00:01:56,800 --> 00:02:02,540 de surcroît, doit respecter un certain nombre de principes permettant 29 00:02:02,740 --> 00:02:06,650 de délimiter au mieux la compétence de l'Union par rapport à celles 30 00:02:06,850 --> 00:02:07,610 des États membres. 31 00:02:08,210 --> 00:02:11,810 Mais débutons tout de suite, chapitre 1, par l'attribution des 32 00:02:12,010 --> 00:02:12,830 compétences. 33 00:02:14,030 --> 00:02:18,350 En vertu de l'article 5 paragraphe 1 TUE, le principe d'attribution 34 00:02:19,070 --> 00:02:22,310 régit la délimitation des compétences de l'Union européenne. 35 00:02:23,090 --> 00:02:27,800 Ce principe d'attribution, eh bien va beaucoup plus loin que 36 00:02:28,000 --> 00:02:31,250 le principe de spécialité qui régit les organisations internationales. 37 00:02:31,700 --> 00:02:35,660 On est dans une logique beaucoup plus constitutionnelle qui s'explique 38 00:02:35,860 --> 00:02:40,190 parce que l'Union n'agit que dans les limites des compétences qui 39 00:02:40,390 --> 00:02:44,120 lui sont attribuées par les États membres dans les traités, 40 00:02:44,990 --> 00:02:50,690 mais l'article 5 ajoute que compétences attribuées pour atteindre les objectifs 41 00:02:51,890 --> 00:02:52,650 de ces traités. 42 00:02:52,850 --> 00:02:57,230 Et donc là, il y a une dynamique téléologique, les objectifs, 43 00:02:57,770 --> 00:03:01,640 qui singularisent le système des compétences de l'Union européenne 44 00:03:03,710 --> 00:03:07,820 et font en sorte que, loin d'être une limite, 45 00:03:08,060 --> 00:03:13,280 le traité devient un moyen pour l'Union européenne de potentialiser 46 00:03:13,480 --> 00:03:14,240 ses compétences. 47 00:03:14,440 --> 00:03:19,640 Il y a une logique de dynamique qui fait que la compétence attribuée 48 00:03:19,840 --> 00:03:21,230 est bien plus large qu'on ne peut le penser. 49 00:03:23,000 --> 00:03:24,800 La question, d'ailleurs, doit être envisagée, 50 00:03:25,000 --> 00:03:29,030 différemment selon qu'il s'agit d'une compétence interne ou d'une 51 00:03:29,230 --> 00:03:33,230 compétence externe, comme nous allons le voir maintenant. 52 00:03:33,430 --> 00:03:34,520 Paragraphe 1, donc la compétence interne. 53 00:03:35,480 --> 00:03:39,920 La compétence, c'est le titre juridique qui habilite les institutions de 54 00:03:40,120 --> 00:03:42,980 l'Union européenne à adopter des actes juridiques qui produisent 55 00:03:43,180 --> 00:03:45,560 donc des effets dans l'ordre juridique de l'Union. 56 00:03:47,780 --> 00:03:55,870 L'idée est véritablement ici que la compétence correspond à un pouvoir 57 00:03:56,070 --> 00:04:00,400 normatif conféré par le traité aux États membres. 58 00:04:01,450 --> 00:04:06,730 D'où l'idée d'attribution avec 59 00:04:06,930 --> 00:04:09,610 le corollaire de ce principe d'attribution, c'est le fait que 60 00:04:09,810 --> 00:04:13,600 toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient 61 00:04:13,800 --> 00:04:14,560 aux États membres. 62 00:04:14,760 --> 00:04:16,780 Donc la compétence de principe, en quelque sorte, est celle des 63 00:04:16,980 --> 00:04:19,840 États membres, la compétence d'attribution, celle qui est prévue 64 00:04:20,040 --> 00:04:27,320 expressément par le traité, eh bien est celle fixée par les 65 00:04:27,520 --> 00:04:28,640 dispositions du droit primaire. 66 00:04:32,450 --> 00:04:35,240 On pourrait dire, ces choses sont assez simples, il suffit de se 67 00:04:35,440 --> 00:04:36,200 reporter au traité. 68 00:04:36,830 --> 00:04:40,760 Puis les choses se corsent un tout petit peu parce que depuis le Traité 69 00:04:40,960 --> 00:04:43,760 de Lisbonne, non seulement on consacre le principe d'attribution des 70 00:04:43,960 --> 00:04:47,300 compétences, mais on y ajoute le fait qu'il y a des catégories, 71 00:04:47,500 --> 00:04:51,560 des domaines de compétence de l'Union, du moins, est-ce l'intitulé du 72 00:04:51,760 --> 00:04:56,780 titre 1 de la première partie du TFUE : catégories et domaines de compétence 73 00:04:56,980 --> 00:04:57,740 de l'Union. 74 00:04:57,940 --> 00:05:06,620 C'est-à-dire qu'ici, il faut tenir compte non seulement 75 00:05:08,030 --> 00:05:13,220 des dispositions du traité, mais d'un domaine matériel dans 76 00:05:13,420 --> 00:05:17,000 lequel l'Union exerce les compétences qui lui sont attribuées. 77 00:05:18,020 --> 00:05:20,900 La logique, en réalité, n'est pas celle qu'on retrouve 78 00:05:21,100 --> 00:05:25,760 dans certains États fédéraux où vous avez la Constitution qui fixe 79 00:05:25,960 --> 00:05:29,570 des listes de compétences, les unes appartenant à la structure 80 00:05:29,770 --> 00:05:33,110 fédérale, les autres aux structures fédérées, certaines étant partagées, 81 00:05:33,560 --> 00:05:37,550 et des principes régulant ici l'interaction entre les deux niveaux. 82 00:05:38,180 --> 00:05:41,210 En droit de l'Union, c'est un peu plus subtil que cela 83 00:05:43,460 --> 00:05:49,730 parce qu'il va falloir tenir compte d'un certain nombre d'éléments 84 00:05:53,160 --> 00:05:59,670 pour en réalité reconstruire à chaque fois matériellement une 85 00:05:59,870 --> 00:06:01,530 compétence de l'Union européenne. 86 00:06:03,300 --> 00:06:08,400 Si on lit les dispositions du titre 87 00:06:08,600 --> 00:06:13,050 1 de la première partie du TFUE, on nous explique qu'il y a trois 88 00:06:13,250 --> 00:06:17,220 catégories de compétences de l'Union européenne, la compétence exclusive 89 00:06:17,420 --> 00:06:20,250 de l'Union, la compétence partagée avec les États membres et les 90 00:06:20,450 --> 00:06:24,330 compétences d'appui complémentaires ou de coordination de l'Union par 91 00:06:24,530 --> 00:06:25,290 rapport aux États membres. 92 00:06:26,730 --> 00:06:30,180 Selon le type de compétence dans lequel on est, l'intervention de 93 00:06:30,380 --> 00:06:31,680 l'Union européenne est plus ou moins forte. 94 00:06:31,950 --> 00:06:35,190 Dans la compétence exclusive, le principe, c'est que seule l'Union 95 00:06:35,390 --> 00:06:38,640 est compétente a priori, l'État membre ne pouvant agir que 96 00:06:38,840 --> 00:06:41,820 sur habilitation du droit de l'Union ou pour exécuter les dispositions 97 00:06:42,020 --> 00:06:42,780 du droit de l'Union. 98 00:06:43,470 --> 00:06:46,560 En matière de compétence partagée, tant l'Union européenne que les 99 00:06:46,760 --> 00:06:50,490 États membres sont compétents mais les États membres ne peuvent exercer 100 00:06:50,690 --> 00:06:53,370 leur compétence que dans la mesure où l'Union européenne n'a pas exercé 101 00:06:53,570 --> 00:06:54,330 la sienne. 102 00:06:54,750 --> 00:06:57,950 Et donc ici, il y a une sorte de jeu de vases communicants a priori, 103 00:06:58,150 --> 00:06:59,960 je dis bien a priori, entre les deux. 104 00:07:00,660 --> 00:07:04,800 En revanche, en matière de compétences d'appui complémentaire ou de 105 00:07:05,000 --> 00:07:08,580 coordination, le principe, c'est que l'Union ne peut pas adopter 106 00:07:08,780 --> 00:07:13,290 des actes juridiquement contraignants qui imposeraient une harmonisation, 107 00:07:13,490 --> 00:07:16,020 voire une uniformisation des droits nationaux dans ces domaines. 108 00:07:17,460 --> 00:07:20,520 Donc trois catégories de compétences ainsi définies par l'article 2 109 00:07:20,720 --> 00:07:24,120 du traité FUE, et ensuite l'article 3 nous dit qu'il y a des domaines 110 00:07:24,320 --> 00:07:27,590 de compétence exclusive, il y en a très peu, ils sont limités, 111 00:07:27,790 --> 00:07:31,530 la politique monétaire pour la zone euro, la politique de concurrence 112 00:07:32,130 --> 00:07:37,500 pour le marché intérieur et par exemple la politique commerciale 113 00:07:37,700 --> 00:07:38,460 commune. 114 00:07:38,660 --> 00:07:41,700 En revanche, l'article 4 énonce toute une série de domaines de 115 00:07:41,900 --> 00:07:45,780 compétence partagée qui, eux, sont bien plus nombreux, 116 00:07:47,310 --> 00:07:50,550 dans lesquels donc l'Union intervient au même titre que les États comme 117 00:07:50,750 --> 00:07:52,080 l'environnement, les consommateurs. 118 00:07:53,880 --> 00:07:57,210 Et puis après, il y a les autres domaines, comme la santé publique, 119 00:07:57,410 --> 00:08:02,370 par exemple, comme la politique industrielle où l'union n'a qu'un 120 00:08:02,570 --> 00:08:03,330 rôle résiduel. 121 00:08:04,660 --> 00:08:07,320 Donc on pourrait être tentés de penser ici que les choses sont 122 00:08:07,520 --> 00:08:12,610 assez clairement réparties entre 123 00:08:13,620 --> 00:08:14,880 l'Union européenne et les États membres. 124 00:08:15,630 --> 00:08:19,230 En pratique, il n'en est rien parce qu'on se rend compte que, 125 00:08:20,040 --> 00:08:22,980 en réalité, la Cour de justice a une lecture éminemment extensive 126 00:08:23,180 --> 00:08:23,940 des compétences. 127 00:08:24,140 --> 00:08:32,130 D'abord, des compétences, je dirais, dans leur délimitation 128 00:08:32,330 --> 00:08:33,090 matérielle. 129 00:08:33,630 --> 00:08:37,410 On le voit par exemple avec la politique monétaire. 130 00:08:38,640 --> 00:08:41,890 Si on retient une lecture des compétences en termes d'objectifs, 131 00:08:42,090 --> 00:08:44,790 eh bien cela permet de dire, par exemple, à la Cour de justice 132 00:08:44,990 --> 00:08:49,050 que la Banque centrale européenne est compétente en matière de politique 133 00:08:49,250 --> 00:08:52,290 monétaire pour adopter des mesures qui ont un impact sur la politique 134 00:08:52,490 --> 00:08:55,590 économique, alors que la politique économique est une compétence 135 00:08:55,790 --> 00:08:59,010 nationale, eh bien, la politique monétaire est une compétence de 136 00:08:59,210 --> 00:09:02,040 l'Union, mais peu importe parce que la BCE vise un objectif, 137 00:09:02,240 --> 00:09:03,210 celui de stabilité des prix. 138 00:09:03,720 --> 00:09:06,630 Donc la lecture dynamique par les objectifs permet à la Cour de justice 139 00:09:06,830 --> 00:09:09,660 d'étendre le champ de la compétence en matière monétaire, 140 00:09:09,860 --> 00:09:12,720 compétence exclusive, on le voit dans l'affaire Peter 141 00:09:12,920 --> 00:09:14,760 Gauweiler par exemple, l'affaire C-62/14. 142 00:09:16,620 --> 00:09:20,910 L'autre élément important, c'est de dire qu'il peut y avoir 143 00:09:21,110 --> 00:09:24,330 des domaines dans lesquels effectivement l'Union est compétente, 144 00:09:26,040 --> 00:09:30,450 et les États membres sont compétents aussi. 145 00:09:31,620 --> 00:09:38,370 Prenons l'exemple de mesure qui porte sur l'harmonisation en matière 146 00:09:38,570 --> 00:09:43,140 de produits des tabacs, sur laquelle une directive a été 147 00:09:43,340 --> 00:09:45,060 adoptée par l'Union européenne. 148 00:09:45,990 --> 00:09:49,440 Les Allemands ont contesté cette directive, estimant qu'en réalité, 149 00:09:49,680 --> 00:09:53,040 on empiétait sur le domaine de compétence en matière de santé 150 00:09:53,240 --> 00:09:54,000 publique. 151 00:09:54,200 --> 00:09:57,330 Or le problème, c'est que la directive était motivée par la volonté de 152 00:09:57,530 --> 00:10:00,900 réaliser le marché intérieur, compétence partagée, 153 00:10:01,740 --> 00:10:06,990 alors que l'Allemagne disait qu'elle portait sur le domaine de la santé 154 00:10:07,190 --> 00:10:10,680 publique, compétence simplement d'appui. 155 00:10:10,880 --> 00:10:17,190 Donc face à cette difficulté, la Cour de justice a été saisie 156 00:10:17,390 --> 00:10:19,410 dans une affaire Allemagne contre Parlement et Conseil, 157 00:10:20,130 --> 00:10:25,920 affaire C-376/98, et la Cour de 158 00:10:26,120 --> 00:10:30,470 justice, dans cette affaire, nous explique que ce n'est pas 159 00:10:30,670 --> 00:10:37,560 parce que, effectivement, la directive permet aussi de réaliser 160 00:10:37,760 --> 00:10:40,860 la santé publique que l'Union n'est pas compétente, l'Union est compétente 161 00:10:41,060 --> 00:10:43,470 au titre du marché intérieur pour harmoniser les produits du tabac. 162 00:10:44,640 --> 00:10:47,400 Il faut admettre que cela ait des implications sur d'autres questions, 163 00:10:47,600 --> 00:10:50,250 notamment de santé publique, et donc de cette manière-là, 164 00:10:50,450 --> 00:10:53,430 la Cour de justice, vous l'aurez compris, a une lecture très extensive 165 00:10:53,630 --> 00:10:55,080 du domaine de compétence étatique. 166 00:10:56,100 --> 00:10:58,890 D'autant qu'à cela, vous ajoutez un troisième élément, 167 00:10:59,760 --> 00:11:03,030 c'est que de manière, j'allais dire constante, 168 00:11:03,230 --> 00:11:07,260 la Cour vient nous dire une chose, ce n'est pas parce qu'on est dans 169 00:11:07,460 --> 00:11:13,140 un domaine de compétence réservé, propre, retenu, vous appelez ça 170 00:11:13,340 --> 00:11:16,380 comme vous voulez, des États membres, que l'État membre ne doit pas respecter 171 00:11:16,580 --> 00:11:17,340 le droit de l'Union. 172 00:11:17,800 --> 00:11:22,470 Elle le dit notamment dans l'affaire Schumacker, affaire C-279/93, 173 00:11:23,310 --> 00:11:26,550 à propos de la fiscalité directe, domaine de compétence des États 174 00:11:26,750 --> 00:11:29,490 membres, mais dans l'exercice de cette compétence, les États membres 175 00:11:29,690 --> 00:11:32,280 doivent respecter les libertés de circulation consacrées par le 176 00:11:32,480 --> 00:11:36,090 traité, respecter le droit de l'Union, et elle le dira pour beaucoup d'autres 177 00:11:36,290 --> 00:11:42,000 domaines comme l'Éducation nationale, comme les domaines de Sécurité sociale, 178 00:11:42,200 --> 00:11:49,110 domaines de compétence étatique, mais dans le cadre desquels les 179 00:11:49,310 --> 00:11:51,300 États membres doivent respecter le droit de l'Union. 180 00:11:51,930 --> 00:11:56,310 Et donc là, il y a un fait que l'on se rend compte que le principe 181 00:11:56,510 --> 00:11:59,760 d'attribution des compétences n'empêche pas ici une forme d'empiètement 182 00:11:59,960 --> 00:12:02,490 sur les compétences nationales par le droit de l'Union, 183 00:12:03,210 --> 00:12:05,700 comme on peut le voir, par exemple, dans une affaire 184 00:12:05,970 --> 00:12:10,680 particulièrement sensible récente concernant, en France, 185 00:12:11,400 --> 00:12:15,690 dans l'affaire des French Data Network du 21 avril 2021, 186 00:12:16,290 --> 00:12:19,410 des directives adoptées par l'Union au titre de sa compétence en matière 187 00:12:19,610 --> 00:12:24,030 de protection des données personnelles, qui limitent la compétence étatique 188 00:12:24,230 --> 00:12:30,450 en matière de sécurité publique et ici, la France invoquait le fait que 189 00:12:32,910 --> 00:12:35,790 l'exercice de la compétence de l'Union empiétait sur sa propre 190 00:12:35,990 --> 00:12:36,750 compétence. 191 00:12:36,950 --> 00:12:41,640 Et la Cour de justice avait réitéré le principe selon lequel il peut 192 00:12:41,840 --> 00:12:46,800 y avoir ici un empiètement, évidemment, sans que cela pose 193 00:12:47,000 --> 00:12:47,760 de difficultés. 194 00:12:48,120 --> 00:12:52,890 Sauf que cela provoque en réalité une réaction de certains juges 195 00:12:53,090 --> 00:12:55,680 constitutionnels, en particulier du juge allemand qui a commencé 196 00:12:55,880 --> 00:13:00,150 à construire à partir d'un arrêt de 2010 Honeywell, et puis d'autres 197 00:13:00,350 --> 00:13:04,320 ensuite, a construit une théorie de l'"ultra vires", c'est-à-dire 198 00:13:04,590 --> 00:13:08,540 du fait qu'il y a un moment où le juge constitutionnel allemand 199 00:13:08,740 --> 00:13:12,450 dit qu'il se réserve le droit de contrôler des actes de droit de 200 00:13:12,650 --> 00:13:18,660 l'Union s'il y a violation particulièrement grave du principe 201 00:13:18,860 --> 00:13:22,110 d'attribution des compétences, autrement dit, si on méconnaît 202 00:13:22,310 --> 00:13:27,030 de manière si manifeste la compétence qu'il y a un glissement 203 00:13:27,230 --> 00:13:32,190 structurellement significatif de compétences au détriment des États 204 00:13:32,390 --> 00:13:33,660 au profit de l'Union européenne. 205 00:13:34,820 --> 00:13:37,950 Donc c'est un point très important ici qu'il faut souligner, 206 00:13:38,610 --> 00:13:44,580 d'autant plus important qu'en réalité, le principe des compétences s'épuise 207 00:13:44,780 --> 00:13:48,540 finalement, si on lit la jurisprudence de la Cour de justice dans son 208 00:13:48,740 --> 00:13:52,080 simple contrôle, celui de la base juridique, c'est ça uniquement. 209 00:13:52,650 --> 00:13:56,490 Depuis l'arrêt Préférence tarifaire généralisée, affaire Commission 210 00:13:56,690 --> 00:14:01,680 contre Conseil affaires 45/86, eh bien la Cour de justice accepte 211 00:14:02,010 --> 00:14:05,520 de contrôler que chaque acte de droit dérivé est fondé sur une 212 00:14:05,720 --> 00:14:10,590 disposition du traité correcte, c'est-à-dire que la disposition 213 00:14:10,790 --> 00:14:15,270 doit être choisie en fonction des objectifs à réaliser et le contenu 214 00:14:15,470 --> 00:14:17,160 de l'acte doit correspondre à ces objectifs. 215 00:14:17,360 --> 00:14:19,150 Est-ce qu'on est bien dans le marché intérieur ? 216 00:14:19,350 --> 00:14:20,970 Oui, on harmonise les produits du tabac. 217 00:14:22,350 --> 00:14:25,710 Voilà donc là, l'objectif visé correspond au contenu de l'acte 218 00:14:25,910 --> 00:14:29,130 et la Cour de justice accepte d'opérer ce contrôle de la base juridique 219 00:14:29,460 --> 00:14:32,280 et vous avez donc toute une série d'arrêts qui ont été rendus par 220 00:14:32,480 --> 00:14:37,920 la Cour de justice pour vérifier que l'acte visait la base juridique 221 00:14:38,120 --> 00:14:41,520 correcte qui correspondait au domaine de compétence dans l'Union européenne. 222 00:14:42,090 --> 00:14:44,970 Autrement dit, dans l'état actuel des choses, on se rend compte que 223 00:14:45,510 --> 00:14:48,630 le principe d'attribution de compétence donne lieu certes à un contrôle 224 00:14:48,830 --> 00:14:51,990 juridictionnel, mais qui s'épuise dans le contrôle de la base 225 00:14:52,190 --> 00:14:57,360 juridictionnelle prévue par l'acte 226 00:14:58,290 --> 00:15:00,770 et qui doit correspondre au traité. 227 00:15:00,970 --> 00:15:07,170 Évidemment, ça revient à ajouter au fait que le principe d'attribution 228 00:15:07,370 --> 00:15:13,050 des compétences finalement ne restreint qu'à la marge la dynamique des 229 00:15:13,250 --> 00:15:16,350 compétences de l'Union européenne, dynamique encore renforcée par 230 00:15:16,790 --> 00:15:18,270 la clause de flexibilité.