1
00:00:05,200 --> 00:00:07,510
Chapitre II : la différenciation
dans l'Union européenne.

2
00:00:07,710 --> 00:00:11,110
À mesure que l'Union européenne
s'est élargie, s'est posée la

3
00:00:11,310 --> 00:00:14,530
nécessaire question d'une
différenciation, c'est-à-dire d'une

4
00:00:14,730 --> 00:00:18,160
intégration différenciée que l'on
définit comme la circonstance qu'un

5
00:00:18,360 --> 00:00:21,280
ou plusieurs États membres sont
régis au sein de l'Union européenne

6
00:00:21,480 --> 00:00:24,910
par des règles différentes de celles
qui s'appliquent à l'ensemble des

7
00:00:25,110 --> 00:00:25,870
États membres.

8
00:00:26,820 --> 00:00:30,130
Ce faisant, la différenciation
constitue un véritable défi pour

9
00:00:30,330 --> 00:00:33,190
l'intégration et peut être une
des voies d'avenir de l'intégration,

10
00:00:34,240 --> 00:00:38,740
en posant la question de l'unité,
de l'unité dans la diversité si

11
00:00:38,940 --> 00:00:43,420
chère à l'Union européenne,
et qui postule en principe une

12
00:00:43,780 --> 00:00:45,640
uniformité d'application du droit
de l'Union.

13
00:00:46,300 --> 00:00:49,450
Et pourtant, on va accepter de
rompre avec ce dogme de l'unité,

14
00:00:49,650 --> 00:00:55,210
du moins dans une certaine mesure,
avec une union à 27 États membres

15
00:00:57,790 --> 00:01:02,110
et c'est ainsi, dans ce cadre-là
qu'il faut envisager la possibilité

16
00:01:02,310 --> 00:01:06,040
d'une différenciation qui pose
la question de la signification

17
00:01:06,240 --> 00:01:09,860
politique de cette différenciation
et la question aussi des

18
00:01:10,060 --> 00:01:12,010
concrétisations juridiques de celle-ci.

19
00:01:12,490 --> 00:01:17,860
Mais voyons d'abord,
paragraphe 1 : les significations

20
00:01:18,060 --> 00:01:19,810
politiques de la différenciation.

21
00:01:21,430 --> 00:01:26,410
La différenciation est en réalité
étroitement liée au projet politique

22
00:01:26,610 --> 00:01:28,600
qui sous-tend l'intégration européenne
elle-même.

23
00:01:30,250 --> 00:01:34,030
Et ce n'est pas pour rien qu'elle
est apparue en réalité,

24
00:01:34,420 --> 00:01:39,850
au moment où le Royaume-Uni a adhéré

25
00:01:40,050 --> 00:01:45,940
en 1973, moment où les communautés

26
00:01:46,140 --> 00:01:50,260
et les États membres de l'Union
européenne ont exigé du Royaume-Uni

27
00:01:50,460 --> 00:01:53,410
qu'il reprenne l'ensemble de l'acquis
communautaire parce qu'il y avait

28
00:01:53,610 --> 00:01:56,950
une volonté de l'unité,
qui s'explique aussi par l'idée

29
00:01:57,150 --> 00:02:01,750
d'une égalité entre les États membres,
qui deviendra d'ailleurs un droit,

30
00:02:01,950 --> 00:02:05,240
un droit des États membres consacré
par l'article 4, paragraphe 2 TUE,

31
00:02:05,440 --> 00:02:08,670
et auquel la Cour de justice se
réfère par exemple dans une affaire

32
00:02:08,870 --> 00:02:09,850
Commission contre Pologne,
C-336/09P.

33
00:02:10,360 --> 00:02:16,120
Pourtant, avec le Royaume-Uni,
on prend conscience que peut-être,

34
00:02:16,690 --> 00:02:21,100
il faudrait, comme le disait le
chancelier Willy Brandt en 1974,

35
00:02:21,610 --> 00:02:25,840
envisager une politique d'intégration
à niveaux, avec donc la possibilité

36
00:02:26,230 --> 00:02:31,210
qu'on ait une forme d'intégration
par strates, une méthode de

37
00:02:31,410 --> 00:02:39,910
différenciation, dira le comité Dooge,
de 1984, qui serait admise ici

38
00:02:41,020 --> 00:02:45,010
pour permettre à certains États
d'aller plus loin à mesure que

39
00:02:45,210 --> 00:02:46,240
l'Union s'élargit.

40
00:02:47,020 --> 00:02:50,770
Et d'ailleurs, dès 1985,
certains États accueillent

41
00:02:50,970 --> 00:02:54,190
favorablement cette idée,
et notamment l'Allemagne,

42
00:02:54,390 --> 00:02:58,360
la France et les pays du Bénélux
ainsi concluent les accords de

43
00:02:58,560 --> 00:03:02,590
Schengen qui visaient à supprimer
de manière graduelle les contrôles

44
00:03:02,790 --> 00:03:04,000
aux frontières communes aux États.

45
00:03:06,070 --> 00:03:08,470
Mais à l'époque, les accords de
Schengen étaient des accords de

46
00:03:08,670 --> 00:03:11,680
droit internationaux conclus en
dehors du droit communautaire,

47
00:03:14,180 --> 00:03:17,680
mais la volonté était pourtant
celle d'accompagner la mise en

48
00:03:17,880 --> 00:03:21,190
place de la liberté de circulation
des personnes par les traités,

49
00:03:21,390 --> 00:03:22,150
eux, communautaires.

50
00:03:22,650 --> 00:03:25,690
Et donc on voit ici apparaître
une forme un peu particulière de

51
00:03:25,890 --> 00:03:28,090
différenciation par le droit
international public.

52
00:03:29,170 --> 00:03:33,580
Et puis avec le Traité de Maastricht,
on voit cette fois une différenciation

53
00:03:33,780 --> 00:03:36,940
par le traité lui-même,
le traité plus exactement des

54
00:03:37,140 --> 00:03:41,980
protocoles au Traité de Maastricht
qu'on retrouvera par la suite dans

55
00:03:42,180 --> 00:03:44,950
les autres traités, qui consacrent
ce qu'on appelle des clauses

56
00:03:45,150 --> 00:03:45,910
d’opting-out.

57
00:03:46,110 --> 00:03:49,000
Et le choix de l'anglais ici est
significatif.

58
00:03:49,390 --> 00:03:52,060
C'est l'idée qu'un État,
au moment de la négociation du traité,

59
00:03:52,260 --> 00:03:58,020
peut faire valoir qu'il n'entend
pas participer à une action,

60
00:03:58,220 --> 00:04:01,240
une politique de l'Union et d'ailleurs,
c'est ce qu'a fait le Royaume-Uni

61
00:04:01,440 --> 00:04:03,460
et le Danemark avec l'euro,
par exemple.

62
00:04:03,660 --> 00:04:07,360
Donc cette logique-là,
c'est une logique cette fois,

63
00:04:09,160 --> 00:04:12,820
qui consiste à rester dans le droit
communautaire mais déjà prévoir

64
00:04:13,020 --> 00:04:15,960
dans le droit communautaire un
régime dérogatoire pour certains États.

65
00:04:18,310 --> 00:04:22,150
Mais on reste sur des hypothèses
de différenciation assez ponctuelles,

66
00:04:22,350 --> 00:04:23,350
du moins thématiques.

67
00:04:24,220 --> 00:04:27,130
Au moment où on réfléchit à un
projet de traité établissant une

68
00:04:27,330 --> 00:04:30,820
Constitution pour l'Europe,
un débat politique s'est engagé,

69
00:04:31,480 --> 00:04:35,380
donc on est dans les années 90-2000,
et là, les hommes politiques,

70
00:04:35,650 --> 00:04:39,160
les uns après les autres dans les
États membres, avancent l'idée

71
00:04:39,360 --> 00:04:43,780
pour certains d'une Europe du noyau
dur, d'une Europe à géométrie variable,

72
00:04:44,260 --> 00:04:48,850
d'une avant-garde, d'un centre
de gravité ou, au contraire,

73
00:04:49,050 --> 00:04:49,930
d'une Europe à la carte.

74
00:04:50,800 --> 00:04:55,420
Il y a donc des idées selon lesquelles
il faudrait prévoir des degrés

75
00:04:55,620 --> 00:05:00,040
différents d'intégration pour permettre
aux uns d'aller plus loin,

76
00:05:01,190 --> 00:05:07,430
pour permettre aux autres,
peut-être, de ne pas suivre l'ensemble

77
00:05:08,390 --> 00:05:10,190
des politiques et des actions
d'intégration.

78
00:05:10,390 --> 00:05:17,000
Alors ce débat évidemment s'est
achoppé sur la crise de la Constitution

79
00:05:17,200 --> 00:05:20,720
européenne, mais elle présente
l'intérêt malgré tout d'avoir été

80
00:05:20,990 --> 00:05:25,790
relancé par d'autres crises,
d'autres crises depuis les années 2010,

81
00:05:25,990 --> 00:05:29,540
d'abord, la crise financière,
devenue crise bancaire et de dettes

82
00:05:29,740 --> 00:05:33,830
souveraines, dans laquelle on a
commencé à se poser la question ici,

83
00:05:34,030 --> 00:05:38,330
de permettre en particulier aux
États de la zone euro d'aller peut-être

84
00:05:38,530 --> 00:05:39,740
plus loin dans l'intégration.

85
00:05:40,490 --> 00:05:43,910
Et le paradoxe, c'est qu'on a eu
recours, par exemple,

86
00:05:44,110 --> 00:05:49,540
avec le traité établissant un Mécanisme
de stabilité européen,

87
00:05:52,400 --> 00:05:56,210
le MES, on a eu recours au droit
international public et les États

88
00:05:56,410 --> 00:06:00,110
membres de la zone euro ont conclu
un accord international pour mettre

89
00:06:00,310 --> 00:06:03,920
en place le Mécanisme européen
de stabilité, qui est un mécanisme

90
00:06:04,640 --> 00:06:06,770
permettant une assistance financière
de la zone euro.

91
00:06:07,430 --> 00:06:11,270
Donc on retrouve un peu la logique
Schengen, la logique Schengen qui

92
00:06:11,470 --> 00:06:13,750
avait été initiée dans les années 80.

93
00:06:15,140 --> 00:06:21,500
Et d'autres ont continué à avancer

94
00:06:21,700 --> 00:06:25,330
l'hypothèse d'une différenciation.

95
00:06:25,530 --> 00:06:30,050
Évidemment, le Brexit a relancé
largement le débat, et notamment

96
00:06:30,250 --> 00:06:35,630
à la suite du référendum britannique,
on a commencé à envisager peut-être

97
00:06:35,960 --> 00:06:41,150
des options qui auraient fait que
le Royaume-Uni aurait eu une sorte

98
00:06:41,350 --> 00:06:45,440
de statut intermédiaire entre celui
d'États tiers et d'État membre,

99
00:06:45,800 --> 00:06:48,770
certains ont dit à ce moment-là,
il faudrait peut-être prévoir

100
00:06:49,130 --> 00:06:54,020
effectivement une Europe par cercles
concentriques où on aurait un noyau

101
00:06:54,220 --> 00:06:57,860
dur politique, et à mesure qu'on
s'éloigne du politique,

102
00:06:58,060 --> 00:07:01,250
on va vers une intégration uniquement
économique, autrement dit,

103
00:07:01,450 --> 00:07:06,530
on aurait eu un noyau dur qui aurait
été la zone euro avec le cœur politique

104
00:07:06,730 --> 00:07:10,130
de l'Europe et puis un cercle
concentrique plus large qui aurait

105
00:07:10,330 --> 00:07:14,060
été le marché intérieur avec des
degrés de participation divers.

106
00:07:14,360 --> 00:07:15,920
Ce sont des pistes qui ont été
explorées.

107
00:07:16,190 --> 00:07:21,140
Il se trouve que, finalement,
le Brexit a abouti sur le fait

108
00:07:21,340 --> 00:07:27,150
qu'on ait ici uniquement un État tiers,

109
00:07:27,350 --> 00:07:32,270
le Royaume-Uni, qui est aujourd'hui
lié à l'Union européenne par un

110
00:07:32,470 --> 00:07:35,870
accord qui est un accord de libre
échange, ce qui fait qu'en réalité,

111
00:07:36,070 --> 00:07:38,810
le Royaume-Uni est un État tiers
à part entière, comme il y en a

112
00:07:39,010 --> 00:07:47,690
d'autres, Singapour,
la Colombie, le Canada sont liés

113
00:07:47,890 --> 00:07:49,880
par des accords de libre échange
avec l'Union européenne.

114
00:07:50,080 --> 00:07:56,090
Donc le Brexit n'a pas été l'occasion
saisie véritablement pour prévoir

115
00:07:56,290 --> 00:07:58,910
des nouvelles formes d'intégration
différenciée.

116
00:08:01,160 --> 00:08:03,800
Ces formes d'intégration différenciée
qui, en droit positif,

117
00:08:04,000 --> 00:08:07,610
vont être concrétisées selon des
mécanismes bien connus.

118
00:08:07,940 --> 00:08:11,150
Donc paragraphe 2 : les manifestations
juridiques de la différenciation.

119
00:08:11,350 --> 00:08:16,610
En pouvant distinguer ici deux
formes de mécanismes, les uns vécus

120
00:08:16,810 --> 00:08:19,700
comme des freins à l'intégration,
les autres, au contraire,

121
00:08:19,900 --> 00:08:22,580
sont des accélérateurs de
l'intégration.

122
00:08:22,780 --> 00:08:26,270
Alors des freins à l'intégration
qui peuvent se justifier de manière

123
00:08:26,470 --> 00:08:27,230
objective.

124
00:08:27,620 --> 00:08:36,980
Je vous donnerai un exemple sur
lequel on est déjà venus discuter,

125
00:08:37,180 --> 00:08:40,520
c'est-à-dire la zone euro.

126
00:08:40,720 --> 00:08:44,240
Aujourd'hui, vous avez 19 États
membres qui font partie de la zone

127
00:08:44,440 --> 00:08:47,460
euro, donc huit États membres ne
font pas partie de la zone euro,

128
00:08:47,660 --> 00:08:48,420
conservent leur monnaie.

129
00:08:49,010 --> 00:08:51,380
Soit vous avez un opting-out,
c'est le cas du Danemark,

130
00:08:51,580 --> 00:08:56,090
par exemple, avec ici un protocole
numéro 16 qui prévoit que le Danemark

131
00:08:56,290 --> 00:08:58,820
ne participe pas à la zone euro
aussi longtemps qu'il n'en a pas

132
00:08:59,020 --> 00:09:03,080
exprimé le désir, soit alors on
prend en considération des éléments

133
00:09:03,280 --> 00:09:06,830
objectifs en disant qu'il y a des
États qui ne présentent pas aujourd'hui

134
00:09:07,280 --> 00:09:11,210
l'aptitude économique à pouvoir
adopter la monnaie unique,

135
00:09:11,570 --> 00:09:14,240
comme la Pologne, la Roumanie,
par exemple.

136
00:09:14,570 --> 00:09:17,240
Et donc, pour ces États,
ils ne participent pas à la zone

137
00:09:17,440 --> 00:09:21,590
euro aussi longtemps qu'ils n'ont
pas produit l'effort de convergence

138
00:09:21,860 --> 00:09:25,160
suffisant, c'est-à-dire qu'ils
ne respectent pas des critères

139
00:09:25,360 --> 00:09:31,310
de convergence qui sont ceux fixés
par le traité, par l'article 139

140
00:09:31,510 --> 00:09:33,080
et l'article 140 du traité FUE.

141
00:09:34,520 --> 00:09:39,020
Il y a donc là des éléments objectifs
qui nous font bien comprendre que

142
00:09:39,590 --> 00:09:45,320
le souhait de ces États,
c'est de ne pas aller,

143
00:09:46,490 --> 00:09:48,320
ne pas pouvoir aller plus loin
dans l'intégration.

144
00:09:49,010 --> 00:09:51,950
Et puis il y a une approche plus
subjective qui est celle de dire,

145
00:09:52,220 --> 00:09:57,740
c'est un souhait de l'État de ne
pas poursuivre l'intégration et

146
00:09:57,940 --> 00:10:00,980
ce qui explique que les autres
États membres et les institutions

147
00:10:01,180 --> 00:10:04,610
de l'Union soient assez réfractaires
à ce type de différenciations,

148
00:10:05,300 --> 00:10:08,210
en quelque sorte négatives,
qui font régresser.

149
00:10:10,030 --> 00:10:15,250
En principe, le opting-out doit
être prévu expressément par un

150
00:10:15,450 --> 00:10:16,960
protocole annexé au traité.

151
00:10:20,110 --> 00:10:23,470
C'est seulement un protocole qui peut,
en droit primaire, consacrer un

152
00:10:23,670 --> 00:10:26,740
régime dérogatoire au profit d'un État.

153
00:10:27,490 --> 00:10:32,620
On a parlé tout à l'heure du Danemark
avec l'euro, il y a un protocole.

154
00:10:32,890 --> 00:10:36,300
En revanche, la Suède ne participe
pas à la zone euro alors qu'elle

155
00:10:36,500 --> 00:10:37,910
en a la capacité.

156
00:10:38,110 --> 00:10:40,840
Elle a la convergence suffisante
avec l'économie de la zone euro,

157
00:10:41,350 --> 00:10:44,890
mais elle ne le fait pas volontairement
en refusant de modifier les statuts

158
00:10:45,090 --> 00:10:47,760
de sa banque centrale,
forme de détournement de procédure,

159
00:10:47,960 --> 00:10:53,220
mais qu'on explique par la volonté
de garantir à la Suède le fait

160
00:10:53,740 --> 00:10:55,000
de rester en dehors de la zone euro.

161
00:10:55,600 --> 00:10:59,020
Pour le reste, les protocoles
d’opting-out sont très rares en

162
00:10:59,220 --> 00:11:03,220
réalité, très rares,
comme si l'Union européenne ne

163
00:11:03,420 --> 00:11:04,960
souhaitait pas cette Europe à la carte.

164
00:11:05,290 --> 00:11:08,410
Et d'ailleurs, le Brexit avait
posé des difficultés parce qu'avant

165
00:11:09,160 --> 00:11:13,510
le référendum, le Royaume-Uni avait
cherché à négocier un arrangement

166
00:11:13,710 --> 00:11:16,420
avec l'Union européenne,
au terme duquel un certain nombre

167
00:11:16,620 --> 00:11:19,540
de règles ne se seraient pas appliquées
de la même manière au Royaume-Uni

168
00:11:19,740 --> 00:11:20,500
qu'aux autres États.

169
00:11:20,700 --> 00:11:24,010
Finalement, cet arrangement,
qui avait fait l'objet d'une décision

170
00:11:24,210 --> 00:11:26,890
des chefs d'États ou de gouvernements
au sein du Conseil européen en

171
00:11:27,090 --> 00:11:31,720
février 2016, n'a pas lieu d'être
aujourd'hui puisque le Royaume-Uni

172
00:11:32,050 --> 00:11:32,810
s'est retiré.

173
00:11:33,010 --> 00:11:38,170
Donc une différenciation qui est

174
00:11:38,370 --> 00:11:41,770
censée freiner l'intégration,
alors qu'une autre est censée accélérer

175
00:11:41,970 --> 00:11:42,730
cette intégration.

176
00:11:42,930 --> 00:11:43,690
Et là, il y a deux moyens.

177
00:11:44,560 --> 00:11:47,620
Le premier moyen, c'est celui
d'utiliser les coopérations renforcées

178
00:11:47,820 --> 00:11:48,820
qui sont prévues par le traité.

179
00:11:49,600 --> 00:11:53,080
Soit l'espace Schengen,
qui est consacré aujourd'hui par

180
00:11:53,280 --> 00:11:58,210
un protocole comme une intégration
différenciée intégrée dans le droit

181
00:11:58,410 --> 00:11:59,920
de l'Union européenne,
qui fait partie intégrante du droit

182
00:12:00,120 --> 00:12:02,620
de l'Union européenne après avoir
été créé en dehors du cadre

183
00:12:02,820 --> 00:12:06,040
communautaire, et depuis le Traité
d'Amsterdam, ça fait partie intégrante

184
00:12:06,240 --> 00:12:10,270
du droit communautaire,
ou alors le mécanisme des coopérations

185
00:12:10,470 --> 00:12:13,030
renforcées, tel qu'il a été créé
par le Traité d'Amsterdam et par

186
00:12:13,230 --> 00:12:18,010
la suite modifié à plusieurs reprises
et aujourd'hui régi par l'article

187
00:12:18,210 --> 00:12:24,130
20 TUE et le titre 3 de la sixième
partie du TFUE, articles 326 à 334.

188
00:12:24,890 --> 00:12:28,090
Alors les coopérations renforcées,
c'est l'idée que certains États

189
00:12:28,290 --> 00:12:31,000
peuvent aller plus loin s'ils sont
d'abord en nombre suffisant,

190
00:12:31,750 --> 00:12:33,280
sur certaines questions très précises.

191
00:12:34,540 --> 00:12:40,030
Et en réalité, le système a fonctionné,
mais assez rarement et on compte

192
00:12:40,230 --> 00:12:43,600
aujourd'hui trois coopérations
renforcées autorisées par le Conseil

193
00:12:44,080 --> 00:12:46,840
et dans lequel, pour deux d'entre
elles, il y a effectivement du

194
00:12:47,040 --> 00:12:49,990
droit dérivé qui a été adopté,
qui lie uniquement les États

195
00:12:50,190 --> 00:12:50,950
participants.

196
00:12:51,220 --> 00:12:53,680
On peut penser, par exemple,
à la coopération dans le domaine

197
00:12:53,880 --> 00:12:57,910
de la création d'une protection
par brevet unitaire ou encore la

198
00:12:58,110 --> 00:13:03,550
coopération qui a été prévue sur
la question de la loi applicable

199
00:13:03,750 --> 00:13:04,510
au divorce.

200
00:13:04,710 --> 00:13:07,210
En revanche, en matière de taxe
sur les transactions financières,

201
00:13:08,140 --> 00:13:11,980
la coopération renforcée a été
autorisée, mais n'a jamais abouti

202
00:13:12,180 --> 00:13:12,940
à quelque chose de concret.

203
00:13:13,750 --> 00:13:16,630
Donc ici, c'est permettre à des
États d'aller plus loin sans être

204
00:13:16,830 --> 00:13:18,880
freinés par les autres,
en adoptant des règles qui ne vont

205
00:13:19,080 --> 00:13:20,920
s'appliquer qu'aux États qui en
font partie.

206
00:13:22,150 --> 00:13:25,450
Le traité article 86 prévoit aussi
une coopération renforcée pour

207
00:13:25,650 --> 00:13:28,870
le parquet européen qui a vu le
jour en 2017, et on a aussi une

208
00:13:29,070 --> 00:13:33,190
différenciation très particulière
pour la PESC avec l'article 46 TUE,

209
00:13:33,390 --> 00:13:37,720
puisqu'une coopération structurée
permanente peut voir le jour dans

210
00:13:37,920 --> 00:13:38,680
le domaine de la PESC.

211
00:13:39,460 --> 00:13:43,690
On voit donc ici des mécanismes
de coopération renforcée qui présentent

212
00:13:44,170 --> 00:13:45,880
un véritable intérêt,
mais ponctuel.

213
00:13:47,350 --> 00:13:50,590
Car finalement, dans la méthode
de l'Union, la méthode pragmatique,

214
00:13:51,070 --> 00:13:53,530
la différenciation la plus
significative, celles qui sont

215
00:13:53,730 --> 00:13:56,650
les plus porteuses politiquement,
ont été décidées par le recours

216
00:13:56,850 --> 00:13:57,700
au droit international.

217
00:13:58,270 --> 00:14:01,330
J'en ai parlé tout à l'heure,
c'est par exemple le Mécanisme

218
00:14:01,530 --> 00:14:04,840
européen de stabilité,
cet accord entre les États de la

219
00:14:05,040 --> 00:14:07,990
zone euro, qui a permis à ceux-ci
de mettre en place une assistance

220
00:14:08,190 --> 00:14:11,950
financière qui n'était pas prévue
par le traité FUE et qui a permis

221
00:14:12,340 --> 00:14:17,380
donc de venir en aide aux États
en situation de crise et en particulier

222
00:14:18,040 --> 00:14:18,800
à la Grèce.

223
00:14:19,020 --> 00:14:22,330
Donc le choix ici, c'est celui
de recourir au droit international

224
00:14:22,530 --> 00:14:25,630
public avec vocation,
peut-être à terme, de le réintégrer

225
00:14:25,830 --> 00:14:28,210
dans le giron du droit de l'Union,
même si pour l'instant,

226
00:14:28,410 --> 00:14:29,170
ce n'est pas encore fait.