1
00:00:07,260 --> 00:00:13,300
Il nous faut maintenant aborder la question
de l'exercice du pouvoir réglementaire,

2
00:00:13,600 --> 00:00:17,790
ce qui va nous amener à deux considérations.

3
00:00:18,390 --> 00:00:20,400
D'abord, comme tout pouvoir, 

4
00:00:20,400 --> 00:00:22,900
le pouvoir réglementaire est
subordonné pour son exercice

5
00:00:23,300 --> 00:00:25,250
au respect d'un certain nombre de  conditions.

6
00:00:26,610 --> 00:00:30,950
Mais également, il est soumis au respect
d'un certain nombre d'obligations.

7
00:00:31,290 --> 00:00:33,570
Reprenons successivement ces deux points.

8
00:00:34,470 --> 00:00:36,210
D'abord, les conditions d'exercice.

9
00:00:38,390 --> 00:00:44,000
Bien évidemment, il ne saurait être question,
 dans le temps imparti par une vidéo,

10
00:00:44,050 --> 00:00:46,900
d'examiner en détail toutes
les conditions de forme

11
00:00:47,140 --> 00:00:54,300
et de fond que doit respecter
le pouvoir réglementaire.

12
00:00:54,600 --> 00:00:57,830
Je voudrais me concentrer plus
particulièrement sur deux questions :

13
00:00:57,850 --> 00:01:02,250
la question des titulaires de ce pouvoir et
la question de ses modalités d'exercice.

14
00:01:02,870 --> 00:01:05,700
D'abord, s'agissant des titulaires.

15
00:01:07,260 --> 00:01:10,800
Il faut bien comprendre que nous sommes
ici en présence, vous l'avez bien compris,

16
00:01:11,200 --> 00:01:13,350
d'un pouvoir administratif qui
n'est pas comme les autres,

17
00:01:14,150 --> 00:01:20,450
puisqu'il s'agit d'assurer, sur l'ensemble 
du territoire, la bonne exécution des lois.

18
00:01:21,350 --> 00:01:23,550
On confie tout de même, à
une autorité administrative,

19
00:01:24,000 --> 00:01:27,100
le pouvoir d'administrer par voie de
dispositions générales et abstraites.

20
00:01:28,240 --> 00:01:31,500
Il s'agit d'agir en complément
ou parallèlement aux lois, 

21
00:01:32,350 --> 00:01:34,750
pour en assurer la bonne application
sur l'ensemble du territoire.

22
00:01:38,950 --> 00:01:45,800
Ces règlements, ils peuvent porter sur
tous les objets et les sujets possibles.

23
00:01:46,170 --> 00:01:51,350
Bref, si nous avions trop
d'autorités compétentes, 

24
00:01:52,000 --> 00:01:55,050
nous aurions une dispersion
des autorités compétentes, 

25
00:01:55,350 --> 00:02:00,400
et nous aurions donc le risque
que la bonne exécution des lois

26
00:02:00,700 --> 00:02:06,110
soit en réalité très mal assurée, parce
que les règlements seraient variables, 

27
00:02:06,350 --> 00:02:12,150
diffèreraient selon qu'ils sont exécutés par
une autorité administrative ou par une autre.

28
00:02:12,300 --> 00:02:16,300
Et on aurait un phénomène de dispersion,
 voire d'anarchie administrative.

29
00:02:16,300 --> 00:02:18,675
Donc, le principe de base, 

30
00:02:19,025 --> 00:02:21,900
c'est qu'évidemment il n'y
 ait pas qu'un seul titulaire,

31
00:02:21,900 --> 00:02:25,150
il y aurait une trop forte concentration
du pouvoir réglementaire.

32
00:02:25,510 --> 00:02:31,650
Mais il ne faut pas non plus qu'il y ait une trop
forte dispersion du pouvoir réglementaire.

33
00:02:34,520 --> 00:02:41,300
C'est pourquoi la liste des titulaires
est en réalité assez limitée.

34
00:02:41,870 --> 00:02:44,750
Le pouvoir réglementaire, celui
dont nous parlons dans ce chapitre, 

35
00:02:44,950 --> 00:02:48,200
c'est-à-dire le pouvoir réglementaire
d'exécution national des lois.

36
00:02:49,770 --> 00:02:53,725
Ce pouvoir réglementaire
 là est réservé seulement 

37
00:02:53,850 --> 00:02:57,025
à certaines autorités administratives.

38
00:02:57,720 --> 00:03:00,300
Pour l'exposé, la présentation de ces titulaires,

39
00:03:00,300 --> 00:03:05,550
je vous propose de distinguer entre
l'État et les autres entités administratives.

40
00:03:06,240 --> 00:03:09,650
D'abord, au sein de l'État, qui est compétent ?

41
00:03:11,280 --> 00:03:14,040
Voyons d'abord pour les autorités
administratives centrales.

42
00:03:15,270 --> 00:03:18,300
Nous disposons ici d'un texte clair et simple, 

43
00:03:19,350 --> 00:03:25,020
qui donne une répartition des
compétences tout à fait satisfaisante.

44
00:03:25,910 --> 00:03:29,350
Je vous recite l'article 21 de la Constitution :

45
00:03:30,800 --> 00:03:33,150
"Le Premier ministre dirige
l'action du gouvernement,

46
00:03:33,150 --> 00:03:36,300
il est responsable de la Défense
nationale, il assure l'exécution des lois.

47
00:03:37,000 --> 00:03:40,150
Sous réserve des dispositions de l'article 13, 

48
00:03:40,350 --> 00:03:42,300
il exerce le pouvoir réglementaire,

49
00:03:42,500 --> 00:03:44,500
et nomme aux emplois civils et militaires,

50
00:03:45,000 --> 00:03:47,000
il peut déléguer certains de
ses pouvoirs aux ministres." 

51
00:03:50,900 --> 00:03:52,850
Faisons le commentaire de ce texte.

52
00:03:53,200 --> 00:03:59,850
D'abord, ce texte nous donne une autorité de
principe, de droit commun : le Premier ministre.

53
00:04:01,130 --> 00:04:06,950
Ce qui veut dire, a contrario, qu'au sein
des autorités administratives centrales,

54
00:04:06,950 --> 00:04:08,450
les autorités gouvernementales, 

55
00:04:10,150 --> 00:04:18,650
les autres autorités ne peuvent intervenir
qu'en vertu d'une attribution expresse.

56
00:04:19,880 --> 00:04:22,900
Or, quand on lit l'article
21, relisez-le avec moi :

57
00:04:23,450 --> 00:04:26,150
"La seule attribution expresse
que nous voyons mentionnée, 

58
00:04:26,800 --> 00:04:30,000
c'est sous réserve des 
dispositions de l'article 13." 

59
00:04:30,600 --> 00:04:32,325
Et que dit cet l'article 13 ?

60
00:04:32,500 --> 00:04:36,890
Cet article 13 renvoie à la compétence
du président de la République.

61
00:04:38,780 --> 00:04:41,300
Que peut-on déduire de cet article ?

62
00:04:41,990 --> 00:04:45,150
D'abord, une autorité de principe.

63
00:04:45,560 --> 00:04:48,450
Au sein de l'Etat, au sein des autorités centrales,

64
00:04:48,710 --> 00:04:50,570
c'est, et lui seul, le Premier ministre.

65
00:04:50,870 --> 00:04:53,860
C'est lui qui assure en principe
le pouvoir réglementaire.

66
00:04:55,130 --> 00:04:59,650
Ensuite, à côté de cette autorité de
principe, des autorités d'attributions :

67
00:04:59,870 --> 00:05:05,150
une seule est désignée, puisque
seul est fait un renvoi à l'article 13,

68
00:05:05,640 --> 00:05:06,450
c'est le président de la République.

69
00:05:07,050 --> 00:05:11,900
Nous en déduisons tout de suite, a
contrario, qu'en droit positif français,

70
00:05:11,900 --> 00:05:16,600
dans le droit de la Constitution de 1958,
 mais en réalité il en a toujours été ainsi,

71
00:05:17,050 --> 00:05:22,450
les ministres ne disposent pas du pouvoir
réglementaire d'application des lois.

72
00:05:23,030 --> 00:05:27,900
Autrement dit, il n'appartient
pas à chaque ministre de prendre

73
00:05:28,400 --> 00:05:34,690
les mesures nationales
permettant l'exécution des lois.

74
00:05:35,260 --> 00:05:43,250
Parce qu'on craint que chaque ministre ne
 cherche à appliquer à sa manière les lois ;

75
00:05:43,400 --> 00:05:47,050
et il en résulterait donc une 
dispersion du pouvoir réglementaire

76
00:05:47,200 --> 00:05:48,800
et des risques de confusion, 

77
00:05:49,100 --> 00:05:51,280
ou même de contradiction
entre les différents règlements.

78
00:05:51,850 --> 00:05:55,450
Donc pas d'attribution du pouvoir
réglementaire aux ministres.

79
00:05:56,050 --> 00:05:59,450
Bien évidemment, comme à tout
principe, il y a toujours des exceptions.

80
00:05:59,670 --> 00:06:02,950
Et l'article 21 le dit lui-même : que
le Premier ministre peut déléguer.

81
00:06:03,510 --> 00:06:08,400
Il se peut, et cela arrive souvent, que le
Premier ministre délègue à un ministre,

82
00:06:09,200 --> 00:06:15,850
pour telle matière, pour tel type de
règlement, le pouvoir réglementaire.

83
00:06:16,240 --> 00:06:21,250
Mais sous réserve de cette
habilitation dérogatoire, 

84
00:06:21,400 --> 00:06:23,250
de cette délégation du pouvoir réglementaire,

85
00:06:24,200 --> 00:06:27,400
les ministres ne disposent
pas du pouvoir réglementaire.

86
00:06:27,950 --> 00:06:30,250
Première information majeure.

87
00:06:31,040 --> 00:06:35,150
Deuxième information que nous déduisons
 de l'article 21 de la Constitution :

88
00:06:35,450 --> 00:06:36,750
un renvoi à l'article 13.

89
00:06:38,140 --> 00:06:39,840
Reportons-nous donc à l'article 13.

90
00:06:40,830 --> 00:06:42,300
Le président de la République

91
00:06:42,750 --> 00:06:45,870
signe les ordonnances et les décrets
délibérés en Conseil des ministres.

92
00:06:47,250 --> 00:06:50,450
Cet article veut donc dire qu'effectivement, 

93
00:06:51,050 --> 00:06:53,800
il peut arriver que le
président de la République

94
00:06:54,750 --> 00:06:57,200
puisse exercer le pouvoir réglementaire.

95
00:06:58,350 --> 00:07:03,050
Il y a des règlements qui vont donc être
signés non pas par le Premier ministre, 

96
00:07:03,250 --> 00:07:04,400
mais par le président de la République.

97
00:07:04,660 --> 00:07:05,420
Nous sommes bien d'accord.

98
00:07:05,980 --> 00:07:07,925
Mais comme vous le voyez immédiatement, 

99
00:07:08,450 --> 00:07:13,650
cet article ne vise que 
certains types de règlements : 

100
00:07:14,425 --> 00:07:19,250
les ordonnances, donc les ordonnances
 de l'article 38 de la Constitution,

101
00:07:20,300 --> 00:07:22,250
et les décrets délibérés 
en Conseil des ministres.

102
00:07:22,650 --> 00:07:23,400
C'est tout.

103
00:07:23,900 --> 00:07:27,100
En dehors de ces deux types de règlements, 

104
00:07:27,350 --> 00:07:32,300
le président de la République n'a pas
à signer les actes réglementaires, 

105
00:07:32,750 --> 00:07:35,950
car il n'est pas le titulaire de
principe du pouvoir réglementaire.

106
00:07:36,200 --> 00:07:38,700
Le titulaire de principe,
 c'est le Premier ministre,

107
00:07:39,140 --> 00:07:40,250
ce n'est pas le président de la République.

108
00:07:42,450 --> 00:07:45,710
La compétence du Premier ministre
est donc clairement définie.

109
00:07:45,910 --> 00:07:47,400
Celle du président de la République l'est aussi.

110
00:07:47,450 --> 00:07:50,350
Il faut quand même ajouter
deux petites précisions.

111
00:07:51,850 --> 00:07:53,500
Signature des ordonnances, ça c'est assez clair.

112
00:07:54,150 --> 00:07:56,600
Signature des décrets délibérés
en Conseil des ministres.

113
00:07:57,110 --> 00:07:58,940
C'est quoi, un décret délibéré
 en Conseil des ministres ?

114
00:07:59,350 --> 00:08:01,650
C'est évidemment une
question qui est importante, 

115
00:08:01,900 --> 00:08:06,550
et qui a été résolue par le Conseil d'État dans
un arrêt d'Assemblée du 10 septembre 1992,

116
00:08:06,610 --> 00:08:07,370
l'arrêt Meyet.

117
00:08:08,490 --> 00:08:13,475
Est décret délibéré en Conseil des
 ministres les décrets dont on décide 

118
00:08:13,875 --> 00:08:15,650
qu'ils seront délibérés 
en Conseil des ministres.

119
00:08:17,470 --> 00:08:18,400
Qu'est-ce que je veux dire par là ?

120
00:08:20,070 --> 00:08:22,050
Je vous renvoie évidemment à la Constitution, 

121
00:08:22,550 --> 00:08:25,710
qui nous désigne quel est celui qui
est maître du Conseil des ministres.

122
00:08:26,100 --> 00:08:28,480
Vous le savez, en droit français,
c'est le président de la République.

123
00:08:29,370 --> 00:08:33,200
C'est lui qui détermine, chaque mercredi matin, 

124
00:08:33,400 --> 00:08:35,070
l'ordre du jour du Conseil des ministres.

125
00:08:35,750 --> 00:08:37,450
En réalité, si vous me suivez bien, 

126
00:08:37,950 --> 00:08:39,400
puisque c'est le président de la République

127
00:08:39,850 --> 00:08:42,100
qui décide l'ordre du jour
du Conseil des ministres,

128
00:08:42,250 --> 00:08:45,300
donc qui décide d'inscrire
tel projet de règlement

129
00:08:45,700 --> 00:08:48,960
à l'ordre du jour du Conseil des
ministres, cela veut dire qu'en réalité, 

130
00:08:49,530 --> 00:08:52,300
c'est le président de la
République qui détermine, 

131
00:08:52,300 --> 00:08:58,250
qui décide quels sont les décrets qu'il
signera, dont il sera juridiquement l'auteur.

132
00:08:59,790 --> 00:09:01,150
Ça a tout de même son importance,

133
00:09:01,650 --> 00:09:05,400
parce que cela donne évidemment
une importance assez considérable

134
00:09:05,750 --> 00:09:06,750
au président de la République.

135
00:09:07,000 --> 00:09:10,800
Puisqu'au fond, c'est lui, en
 dépit des articles 21 et 13, 

136
00:09:11,050 --> 00:09:14,850
c'est lui finalement qui décide d'être le
signataire d'un certain nombre de décrets.

137
00:09:15,370 --> 00:09:17,300
Et il le décide librement, souverainement, 

138
00:09:17,300 --> 00:09:20,300
puisque c'est lui qui a la maîtrise de
l'ordre du jour du Conseil des ministres.

139
00:09:22,400 --> 00:09:24,450
Deuxième question que l'on doit se poser : 

140
00:09:24,650 --> 00:09:28,525
que se passe-t-il si le président 
de la République signe un décret 

141
00:09:28,525 --> 00:09:31,300
qui n'est pas délibéré en Conseil
 des ministres, un décret simple ?

142
00:09:32,450 --> 00:09:35,350
On pourrait tout de suite
se dire : c'est une illégalité.

143
00:09:35,350 --> 00:09:40,450
Puisque, normalement, le décret doit
être édicté par le Premier ministre, seul.

144
00:09:40,450 --> 00:09:43,250
C'est lui qui, en vertu de l'article 21
de la Constitution, est compétent.

145
00:09:44,400 --> 00:09:49,050
Sauf que nous avons ici un bel exemple
du pragmatisme du Conseil d'État.

146
00:09:49,550 --> 00:09:52,600
Puisqu'un décret du président de la République 

147
00:09:52,975 --> 00:09:56,500
est nécessairement contresigné 
par le Premier ministre, 

148
00:09:57,075 --> 00:09:59,000
est contresigné par le 
président de la République.

149
00:09:59,240 --> 00:10:01,550
Ce n'est pas la signature,
 mais c'est la contre-signature.

150
00:10:01,600 --> 00:10:04,320
C'est le fameux contreseing, qui
est imposé par la Constitution.

151
00:10:05,400 --> 00:10:06,775
Formellement, sur le décret, 

152
00:10:07,100 --> 00:10:10,450
il y aurait donc la signature illégale 
du président de la République, 

153
00:10:10,600 --> 00:10:12,800
puis en dessous la signature 
du Premier ministre

154
00:10:12,800 --> 00:10:15,800
et puis les ministres chargés
de l'exécution du décret.

155
00:10:16,850 --> 00:10:18,250
Le Conseil d'État, très pragmatique, 

156
00:10:18,650 --> 00:10:21,700
va considérer que si jamais
le président de la République

157
00:10:21,900 --> 00:10:25,000
s'est permis de signer un décret qui n'était
pas délibéré en Conseil des ministres,

158
00:10:25,075 --> 00:10:31,050
donc en dehors de sa compétence,
 cette signature est superfétatoire.

159
00:10:32,580 --> 00:10:36,450
On va donc considérer qu'elle ne
joue pas, qu'elle ne compte pas,

160
00:10:36,720 --> 00:10:37,680
on n'en tient pas compte.

161
00:10:38,280 --> 00:10:41,850
Et le décret sera bien considéré
comme un décret du Premier ministre.

162
00:10:42,360 --> 00:10:45,100
De toute façon, le Premier ministre
avait apposé sa contre-signature.

163
00:10:45,600 --> 00:10:47,580
Sa contre signature devient la signature.

164
00:10:48,460 --> 00:10:53,750
Ainsi jugé Conseil d'Etat, 
27 avril 1962, un arrêt Sicard.

165
00:10:55,500 --> 00:10:59,440
Vous le voyez, quelques difficultés à résoudre.

166
00:10:59,850 --> 00:11:04,500
Mais en dehors de cet arrêt Meyet et de cet
arrêt Sicard, les choses sont assez simples.

167
00:11:04,710 --> 00:11:09,450
Le président de la République n'est pas le
titulaire normal du pouvoir réglementaire

168
00:11:09,600 --> 00:11:11,700
au sein de l'État.

169
00:11:12,240 --> 00:11:17,800
Il n'est compétent que pour édicter les
ordonnances de l'article 38 de la Constitution,

170
00:11:18,200 --> 00:11:20,650
et pour signer les décrets, 

171
00:11:20,800 --> 00:11:23,520
mais uniquement les décrets qui sont
délibérés en Conseil des ministres.

172
00:11:24,210 --> 00:11:29,750
Pour tous les autres actes réglementaires,
seul est compétent le Premier ministre ;

173
00:11:29,750 --> 00:11:33,450
parce que, comme nous l'avons
vu, un ministre, sauf habilitation,

174
00:11:33,700 --> 00:11:38,900
ne peut pas être considéré comme
le titulaire du pouvoir réglementaire.

175
00:11:40,020 --> 00:11:43,050
Toujours au sein de l'Etat et
les autorités déconcentrées.

176
00:11:43,150 --> 00:11:45,150
Je vous dirais que la réponse est assez simple.

177
00:11:45,630 --> 00:11:47,550
Nous avons voulu, en droit français, 

178
00:11:47,550 --> 00:11:49,950
une certaine concentration
 du pouvoir réglementaire.

179
00:11:50,050 --> 00:11:55,200
En principe, un recteur, un préfet ne
dispose pas du pouvoir réglementaire

180
00:11:55,500 --> 00:11:57,350
d'application des lois sur tout le territoire.

181
00:11:57,630 --> 00:11:58,950
Ce n'est pas leur fonction.

182
00:12:00,210 --> 00:12:03,800
Sauf évidemment, habilitation
du Premier ministre.

183
00:12:04,530 --> 00:12:09,150
Le Premier ministre a toujours la possibilité,
l'article 21 lui offre cette possibilité,

184
00:12:09,650 --> 00:12:13,550
le Premier ministre a toujours
la possibilité d'habiliter un préfet

185
00:12:13,850 --> 00:12:18,650
à prendre les mesures d'application
d'une d'une loi nationale.

186
00:12:18,810 --> 00:12:22,000
Mais ceci reste tout à fait exceptionnel.

187
00:12:23,250 --> 00:12:28,800
Toujours au sein de l'Etat, quid maintenant
des autorités administratives indépendantes, 

188
00:12:28,900 --> 00:12:31,250
les fameuses autorités
administratives de régulation.

189
00:12:32,000 --> 00:12:37,650
Et là, évidemment, la question est intéressante 
parce que comme vous le savez,

190
00:12:37,700 --> 00:12:43,350
ces autorités administratives indépendantes
ont été créées à la fin du 20e siècle,

191
00:12:43,500 --> 00:12:51,000
afin de pouvoir réguler des secteurs
économiques ou des secteurs sensibles :

192
00:12:51,150 --> 00:12:52,650
comme la communication audiovisuelle.

193
00:12:52,650 --> 00:12:54,950
Je pense à l'exemple, par exemple, du CSA.

194
00:12:55,250 --> 00:12:56,250
Or, réguler, ça veut dire quoi ?

195
00:12:56,580 --> 00:12:58,300
Réguler, ça veut dire prendre des sanctions, 

196
00:12:58,400 --> 00:13:02,650
pour les opérateurs qui ne se comportent
pas bien sur un marché économique.

197
00:13:02,900 --> 00:13:08,350
Réguler, ça veut dire prendre des mesures
individuelles, des autorisations, etc.,

198
00:13:08,350 --> 00:13:09,550
des recommandations.

199
00:13:10,020 --> 00:13:12,640
Mais réguler, ça passe aussi par réglementation.

200
00:13:13,150 --> 00:13:17,300
Les fameuses AAI en France, les fameuses
 autorités administratives indépendantes,

201
00:13:17,550 --> 00:13:20,700
n'ont d'intérêt que si elles
peuvent aussi réglementer

202
00:13:20,800 --> 00:13:22,750
le secteur qu'elles doivent réguler.

203
00:13:24,100 --> 00:13:26,250
La question a été posée
au Conseil constitutionnel,

204
00:13:26,450 --> 00:13:35,350
notamment dans une décision du 17 janvier
1989 : la décision numéro 88-248 DC du CSA ;

205
00:13:35,790 --> 00:13:40,000
la décision dite CSA, par rapport au
Conseil supérieur de l'audiovisuel.

206
00:13:40,320 --> 00:13:42,300
La réponse était évidemment très importante, 

207
00:13:42,750 --> 00:13:47,100
parce que si le Conseil constitutionnel
 avait censuré la possibilité pour les AAI

208
00:13:47,200 --> 00:13:48,700
d'avoir un pouvoir réglementaire, 

209
00:13:51,675 --> 00:13:54,800
l'AAI n'aurait pas vraiment eu beaucoup d'intérêt.

210
00:13:55,060 --> 00:13:59,700
C'est pourquoi le Conseil constitutionnel
 va appliquer une jurisprudence subtile.

211
00:13:59,800 --> 00:14:03,700
D'abord, il va nous dire, premier point, 

212
00:14:04,250 --> 00:14:09,850
que les articles 13 et 21 de la
Constitution confèrent au Premier ministre, 

213
00:14:10,100 --> 00:14:12,000
sous réserve des pouvoirs publics
du président de la République, 

214
00:14:12,350 --> 00:14:14,400
l'exercice du pouvoir réglementaire
à l'échelon national.

215
00:14:14,400 --> 00:14:18,100
Mais quand on les lit, nous
dit le Conseil constitutionnel,

216
00:14:18,950 --> 00:14:21,225
en soit, en elles-mêmes, 

217
00:14:21,220 --> 00:14:25,950
elles ne font pas obstacle à 
ce que le législateur confie 

218
00:14:25,950 --> 00:14:28,600
à une autorité de l'État
autre que le Premier ministre,

219
00:14:28,900 --> 00:14:31,700
le soin de fixer des normes permettant
de mettre en œuvre une loi.

220
00:14:33,450 --> 00:14:37,750
Le Conseil constitutionnel dit :
"D'accord, les articles 13 et 21,

221
00:14:38,200 --> 00:14:42,500
certes opèrent attribution de compétences, 

222
00:14:42,500 --> 00:14:46,550
mais ils n'interdisent pas en soi de
penser à d'autres autorités de l'État." 

223
00:14:47,350 --> 00:14:50,400
Mais, ajoute immédiatement
le Conseil constitutionnel :

224
00:14:52,100 --> 00:14:57,100
"C'est à la condition que cette habilitation ne
concerne que des mesures de portée limitée,

225
00:14:57,750 --> 00:15:00,750
tant par leur champ d'application
que par leur contenu." 

226
00:15:01,100 --> 00:15:07,800
Par exemple, dans la décision du CSA.
 de 1989, il a jugé inconstitutionnelle la loi,

227
00:15:07,850 --> 00:15:10,000
qui habilitait le Conseil
supérieur de l'audiovisuel, 

228
00:15:10,300 --> 00:15:15,180
à fixer tout seul par voie réglementaire
non seulement les règles déontologiques

229
00:15:15,200 --> 00:15:16,350
concernant la publicité, 

230
00:15:16,700 --> 00:15:19,850
mais l'ensemble des règles relatives
à la communication audiovisuelle.

231
00:15:19,850 --> 00:15:24,650
Le Conseil constitutionnel a estimé que
l'habilitation était beaucoup trop large.

232
00:15:26,080 --> 00:15:30,550
Donc, vous voyez, jurisprudence assez subtile.

233
00:15:31,150 --> 00:15:38,000
Maintenant, pour les autres
autorités des autres entités.

234
00:15:39,400 --> 00:15:41,400
Commençons par les
collectivités territoriales.

235
00:15:42,280 --> 00:15:47,700
Ici, nous avons un article 72
 alinéa 3 de la Constitution, 

236
00:15:48,100 --> 00:15:50,500
tel qu'il résulte de la révision
constitutionnelle 2003, 

237
00:15:50,800 --> 00:15:52,500
qui peut paraître assez audacieux.

238
00:15:53,170 --> 00:15:54,950
Dans les conditions prévues par la loi,

239
00:15:55,150 --> 00:15:58,300
ces collectivités s'administrent
 librement par des conseils élus, 

240
00:15:58,450 --> 00:16:01,240
et disposent d'un pouvoir réglementaire
pour l'exercice de leurs compétences.

241
00:16:02,000 --> 00:16:03,900
Et c'est vrai que l'attribution
d'un pouvoir réglementaire

242
00:16:03,900 --> 00:16:07,350
aux collectivités territoriales a été
annoncée comme l'une des grandes réformes

243
00:16:07,550 --> 00:16:09,275
de la révision constitutionnelle de 2003,

244
00:16:09,350 --> 00:16:11,325
du fameux Acte 2 de la décentralisation.

245
00:16:11,470 --> 00:16:14,700
En réalité, cet article ne
doit pas être surestimé, 

246
00:16:15,150 --> 00:16:18,050
car il ne fait que codifier la
jurisprudence antérieure, 

247
00:16:18,600 --> 00:16:22,200
au terme de laquelle le Conseil
constitutionnel jugeait déjà, je cite,

248
00:16:22,250 --> 00:16:25,000
"que la Constitution permet, au législateur, 

249
00:16:25,050 --> 00:16:29,550
de confier à une catégorie de collectivités
territoriales le soin de définir,

250
00:16:29,700 --> 00:16:32,100
dans la limite des compétences
qui lui sont dévolues,

251
00:16:32,300 --> 00:16:34,400
certaines modalités d'application d'une loi, 

252
00:16:34,400 --> 00:16:36,850
au cas où il serait nécessaire d'adapter

253
00:16:36,950 --> 00:16:40,150
des dispositions réglementaires
nationales aux spécificités locales." 

254
00:16:41,200 --> 00:16:42,950
En réalité, c'est exactement la même chose.

255
00:16:43,250 --> 00:16:49,350
Et vous apercevrez que l'article 72, alinéas
 2 et 3 de la constitution nous disent bien :

256
00:16:49,500 --> 00:16:51,100
"Dans les conditions prévues par la loi,

257
00:16:51,900 --> 00:16:54,150
les collectivités territoriales
disposent d'un pouvoir réglementaire

258
00:16:54,150 --> 00:16:55,300
pour l'exercice de leurs compétences." 

259
00:16:55,700 --> 00:17:00,600
Il faut une loi, et ce pouvoir réglementaire
  évidemment ne peut être mis en œuvre

260
00:17:00,600 --> 00:17:02,150
que pour l'exercice
de leurs compétences.

261
00:17:02,890 --> 00:17:07,150
En réalité, nous demeurons
en France un État unitaire ; 

262
00:17:07,260 --> 00:17:09,100
certes décentralisé, mais un État unitaire.

263
00:17:09,280 --> 00:17:13,000
Et donc, on ne pourrait pas concevoir
que les collectivités territoriales

264
00:17:13,060 --> 00:17:16,550
puissent prendre des mesures
d'application d'une loi nationale, 

265
00:17:16,750 --> 00:17:19,550
qui seraient très différentes selon
qu'elles sont prises à Lyon, 

266
00:17:19,550 --> 00:17:21,700
à Marseille, à Strasbourg ou à Lille.

267
00:17:22,270 --> 00:17:27,600
L'unité, l'indivisibilité de la République,
 la protection des libertés,

268
00:17:27,850 --> 00:17:30,800
et le fait que les libertés doivent être
protégées de la même manière

269
00:17:30,800 --> 00:17:32,900
sur l'ensemble du territoire
de la République française, 

270
00:17:32,950 --> 00:17:34,450
en métropole comme en outre-mer, 

271
00:17:34,600 --> 00:17:38,800
fait qu'on ne peut pas imaginer
que les collectivités territoriales

272
00:17:38,900 --> 00:17:42,200
puissent utiliser ce pouvoir réglementaire
de n'importe quelle manière.

273
00:17:42,550 --> 00:17:45,700
En réalité, de deux choses l'une.

274
00:17:46,920 --> 00:17:50,050
Soit une loi relative à une compétence locale

275
00:17:52,550 --> 00:17:57,350
impose ou nécessite d'abord des
mesures d'application nationale, 

276
00:17:58,200 --> 00:18:00,150
auquel cas, en réalité, 

277
00:18:00,650 --> 00:18:04,225
les collectivités territoriales
 ne peuvent intervenir 

278
00:18:05,050 --> 00:18:07,900
seulement qu'une fois 
que les autorités nationales 

279
00:18:07,900 --> 00:18:09,525
ont pris les décrets d'application de la loi ;

280
00:18:12,400 --> 00:18:18,250
uniquement après que le gouvernement ait pris
les décrets nationaux d'application de la loi.

281
00:18:19,300 --> 00:18:22,700
Et alors, la collectivité territoriale en cause

282
00:18:22,800 --> 00:18:25,650
pourra prendre des mesures
complémentaires d'application locale.

283
00:18:27,190 --> 00:18:28,400
Soit, deuxième hypothèse, 

284
00:18:28,950 --> 00:18:35,050
une loi en effet n'a pas expressément
renvoyé à des décrets d'application.

285
00:18:36,960 --> 00:18:42,350
Mais dans ce cas-là, on peut 
concevoir que la collectivité territoriale 

286
00:18:42,575 --> 00:18:47,725
puisse elle-même directement procéder à 
l'édiction de mesures d'application de la loi,

287
00:18:48,300 --> 00:18:50,350
mais, nous dit la jurisprudence, 

288
00:18:50,550 --> 00:18:55,250
à la condition évidemment que la loi
soit suffisamment précise et détaillée.

289
00:18:55,410 --> 00:18:57,925
Parce que si la loi n'est pas
 suffisamment précise et détaillée : 

290
00:18:57,920 --> 00:18:58,800
de toute façon,

291
00:18:58,900 --> 00:19:01,750
il faudra que le pouvoir réglementaire
national soit d'abord intervenu.

292
00:19:01,820 --> 00:19:04,400
Autrement dit, il faudra d'abord que
le Premier ministre ait précisé la loi.

293
00:19:04,900 --> 00:19:09,050
Vous le voyez, le pouvoir
réglementaire d'exécution des lois

294
00:19:09,050 --> 00:19:13,300
par les collectivités territoriales demeure,
 en droit français, pays unitaire, 

295
00:19:13,700 --> 00:19:17,450
un pouvoir réglementaire soit
supplétif, soit secondaire.

296
00:19:19,370 --> 00:19:21,800
S'agissant maintenant des
personnes publiques spéciales :

297
00:19:22,240 --> 00:19:25,950
aussi, nous retrouvons toujours
les mêmes principes directeurs.

298
00:19:26,300 --> 00:19:30,550
En principe, les organes dirigeants ou
délibérant d'un établissement public,

299
00:19:30,550 --> 00:19:32,100
 d'une personne publique spécialisée, 

300
00:19:32,100 --> 00:19:35,350
ne disposent pas du pouvoir réglementaire
national d'application des lois ;

301
00:19:36,170 --> 00:19:44,850
sauf si jamais un texte les y habilite, et pourvu
bien évidemment, comme pour les AAI,

302
00:19:45,000 --> 00:19:49,100
que cette habilitation ne concerne 
que des mesures de portée limitée

303
00:19:49,200 --> 00:19:52,100
dans leur champ d'application
ou dans leur contenu.

304
00:19:52,990 --> 00:19:54,500
Et enfin, les personnes privées.

305
00:19:54,500 --> 00:19:58,650
Car nous savons que des personnes
privées peuvent être chargées 

306
00:19:58,650 --> 00:19:59,850
d'une mission de service public,

307
00:19:59,850 --> 00:20:05,250
et associées à l'exécution
des fonctions administratives.

308
00:20:05,800 --> 00:20:09,600
Là aussi, le principe, c'est qu'une personne privée, 

309
00:20:09,800 --> 00:20:11,650
fut-elle chargée d'une mission de service public, 

310
00:20:11,650 --> 00:20:14,950
ne dispose pas du pouvoir réglementaire
national d'application des lois.

311
00:20:16,800 --> 00:20:19,950
Exemple d'un organisme privé :
 les caisses de Sécurité sociale.

312
00:20:20,120 --> 00:20:23,450
Il ne revient pas à une
caisse de Sécurité sociale, 

313
00:20:23,500 --> 00:20:27,150
une caisse primaire de sécurité
sociale, d'appliquer une loi.

314
00:20:27,150 --> 00:20:28,700
Ce n'est pas sa fonction.

315
00:20:28,700 --> 00:20:33,100
La Caisse primaire ne dispose
pas du pouvoir réglementaire.

316
00:20:33,390 --> 00:20:39,700
Mais il peut arriver, parfois, que la loi
habilite dans un domaine déterminé

317
00:20:39,700 --> 00:20:44,600
une personne privée à prendre des
mesures d'application des lois.

318
00:20:44,750 --> 00:20:46,260
C'est rare, mais ça existe.

319
00:20:46,460 --> 00:20:51,575
Par exemple, la loi prévoit souvent que 
les ordres professionnels sont compétents

320
00:20:51,800 --> 00:20:57,550
pour élaborer le Code de 
déontologie applicable à la profession,

321
00:20:57,900 --> 00:21:02,150
qu'ils sont en charge
d'organiser et de discipliner.

322
00:21:02,320 --> 00:21:05,300
Je pense, par exemple, à l'ordre
des avocats au barreau, 

323
00:21:05,350 --> 00:21:08,250
ou à la Conférence nationale des barreaux

324
00:21:08,350 --> 00:21:12,850
qui est chargée d'établir les règles
déontologiques de la profession d'avocat.

325
00:21:12,860 --> 00:21:14,800
Parce que la loi l'a habilité

326
00:21:15,350 --> 00:21:20,800
à mettre en œuvre la loi réglementant 
les professions juridiques 

327
00:21:21,025 --> 00:21:22,575
et les professions judiciaires.

328
00:21:23,280 --> 00:21:26,050
Mais, bien évidemment, ces cas sont assez rares.

329
00:21:26,970 --> 00:21:31,250
Après la question des titulaires, quelques mots
beaucoup plus rapides sur les modalités.

330
00:21:31,800 --> 00:21:34,250
Ces modalités peuvent être de forme ou de fond.

331
00:21:34,500 --> 00:21:42,950
En réalité, retenez bien cette idée que
l'acte réglementaire d'exécution de la loi

332
00:21:43,200 --> 00:21:44,700
n'a pas de forme particulière.

333
00:21:44,700 --> 00:21:47,400
Il suit la forme de l'autorité compétente.

334
00:21:48,060 --> 00:21:50,950
Lorsque c'est le Premier ministre
ou le président de la République,

335
00:21:51,570 --> 00:21:53,650
la forme empruntée est celle du décret,

336
00:21:53,800 --> 00:21:57,450
qui est la forme applicable à tous les
actes de ces deux plus hautes autorités

337
00:21:57,450 --> 00:21:58,650
administratives de l'État.

338
00:21:59,190 --> 00:22:02,650
Si jamais, le pouvoir réglementaire peut être
exercé exceptionnellement par un ministre,

339
00:22:02,850 --> 00:22:06,750
il empruntera la forme de l'arrêté ministériel.

340
00:22:06,850 --> 00:22:11,100
Si jamais un préfet était habilité
à exercer le pouvoir réglementaire,

341
00:22:12,360 --> 00:22:14,900
le règlement prendra la
forme d'un arrêté préfectoral.

342
00:22:14,900 --> 00:22:15,700
Etc., etc. 

343
00:22:16,850 --> 00:22:20,050
L'acte prend la forme de son auteur.

344
00:22:21,300 --> 00:22:24,050
Toutefois, une petite
précision pour les décrets.

345
00:22:24,370 --> 00:22:27,900
Dans certains cas, vous le savez, les décrets
sont pris après avis du Conseil d'État,

346
00:22:29,100 --> 00:22:32,000
qui est parfois consulté.

347
00:22:32,190 --> 00:22:34,200
Comme vous le savez, nous
l'avons vu au premier semestre,

348
00:22:34,350 --> 00:22:37,200
la consultation du Conseil
d'État est parfois facultative.

349
00:22:37,550 --> 00:22:42,050
Dans ce cas-là, le décret sera précédé
de la mention "Vu l'avis du Conseil d'État".

350
00:22:42,050 --> 00:22:43,250
On appelle cela un décret simple.

351
00:22:43,350 --> 00:22:48,200
Mais comme vous le savez, parfois la
consultation du Conseil d'État est obligatoire :

352
00:22:49,750 --> 00:22:51,350
pour les projets d'ordonnances,

353
00:22:51,800 --> 00:22:55,700
pour les projets de décrets qui modifient
des dispositions antérieures à 1958,

354
00:22:56,550 --> 00:23:03,100
pour les décrets qui procèdent
à une délégalisation de la loi

355
00:23:03,100 --> 00:23:05,700
en vertu de l'article 37
alinéa 2 de la Constitution,

356
00:23:06,150 --> 00:23:08,600
ou tout simplement pour tous
les décrets dont une loi prévoit

357
00:23:08,600 --> 00:23:10,200
qu'ils seront pris après avis du Conseil d'État.

358
00:23:10,600 --> 00:23:17,800
Dans ce cas-là, le décret ne peut être
pris qu'après avis du Conseil d'État,

359
00:23:17,800 --> 00:23:22,250
et sera précédé de la mention
"Le Conseil d'État entendu".

360
00:23:22,425 --> 00:23:24,075
Dans le langage courant des juristes, 

361
00:23:24,275 --> 00:23:28,050
on appelle cela souvent les
 décrets en Conseil d'État.

362
00:23:28,410 --> 00:23:32,700
C'est important parce qu'en cas de contentieux,

363
00:23:32,800 --> 00:23:41,400
 le juge vérifiera que l'avis du Conseil d'État
a bien été d'abord obtenu, et ensuite suivi.

364
00:23:43,440 --> 00:23:46,000
Quelques éléments sur les modalités de fond.

365
00:23:47,070 --> 00:23:52,600
Au vu de tout ce que nous avons dit, il y a
 fondamentalement deux types de règlements.

366
00:23:52,650 --> 00:23:54,500
C'est comme ça que la doctrine les appelle.

367
00:23:55,210 --> 00:23:58,100
Attention, ces appellations ne
figurent pas dans la Constitution.

368
00:23:58,100 --> 00:24:00,000
Ce ne sont pas des appellations de droit positif.

369
00:24:00,250 --> 00:24:03,150
Ce sont des appellations
données par la doctrine.

370
00:24:04,200 --> 00:24:05,750
Au fond, résumons-nous.

371
00:24:07,540 --> 00:24:10,700
Le Premier ministre, exceptionnellement
le président de la République, 

372
00:24:11,400 --> 00:24:16,250
prend un règlement pour l'application
d'une loi, précisément d'une loi déterminée.

373
00:24:16,740 --> 00:24:21,600
On va alors estimer qu'il agit sur le
fondement de l'article 21 de la Constitution.

374
00:24:21,910 --> 00:24:24,150
Et on va appeler ces règlements
 des règlements dérivés, 

375
00:24:24,275 --> 00:24:25,725
parce qu'ils dérivent d'une loi.

376
00:24:27,300 --> 00:24:30,875
Le règlement dérivé est bien
 un règlement classique, 

377
00:24:31,100 --> 00:24:33,300
c'est-à-dire un règlement qui a été exercé

378
00:24:34,000 --> 00:24:36,450
par le pouvoir réglementaire
en complément de la loi.

379
00:24:37,200 --> 00:24:40,250
Ce règlement ne peut pas
fixer de règles nouvelles.

380
00:24:40,600 --> 00:24:43,400
Il ne peut se contenter que
de préciser, de concrétiser, 

381
00:24:43,400 --> 00:24:48,800
de développer les mesures
adoptées par le législateur.

382
00:24:48,940 --> 00:24:51,650
C'est vraiment un règlement complémentaire,

383
00:24:51,650 --> 00:24:56,050
un règlement d'application, 
d'exécution d'une loi en particulier.

384
00:24:56,830 --> 00:25:02,550
Très souvent, c'est la loi elle-même
qui, dans ses articles terminaux, 

385
00:25:02,650 --> 00:25:04,350
renvoie à des décrets.

386
00:25:04,930 --> 00:25:07,850
Mais si jamais la loi ne 
renvoyait pas à des décrets : 

387
00:25:07,850 --> 00:25:11,500
de toute façon, en vertu de cette
 compétence constitutionnelle, 

388
00:25:11,550 --> 00:25:14,550
le président de la République,
plutôt le Premier ministre,

389
00:25:14,550 --> 00:25:19,650
et exceptionnellement le président de la
République, est chargé d'appliquer la loi, 

390
00:25:19,650 --> 00:25:23,800
pour pouvoir ainsi assurer
la bonne exécution des lois.

391
00:25:23,820 --> 00:25:28,300
Autrement dit, ce pouvoir doit être mis
spontanément en œuvre par le Premier ministre.

392
00:25:30,510 --> 00:25:37,950
Si jamais le Premier ministre,
 ou le président République, 

393
00:25:38,150 --> 00:25:42,600
décident d'agir dans une matière qui
ne relève pas du domaine de la loi,

394
00:25:42,600 --> 00:25:48,050
en vertu de l'article 37 alinéa premier de
la Constitution, alors les juristes, dès 1958,

395
00:25:48,350 --> 00:25:50,800
ont appelé ces règlements-là
des règlements autonomes.

396
00:25:52,000 --> 00:25:55,700
Oui, ils sont autonomes en ce sens
qu'ils peuvent être pris directement

397
00:25:55,700 --> 00:26:01,550
sur une matière réglementaire sans nécessiter
une loi préalable qu'il faudrait compléter.

398
00:26:02,000 --> 00:26:04,950
Mais attention à cette formule
du règlement autonome :

399
00:26:05,300 --> 00:26:08,850
le règlement autonome est une formule
ambiguë parce qu'on aurait l'impression 

400
00:26:08,850 --> 00:26:15,600
que, dans ce cas-là, les autorités exécutives
pourraient agir en dehors du respect du droit.

401
00:26:15,860 --> 00:26:16,650
Or, pas du tout.

402
00:26:17,780 --> 00:26:19,450
Lorsqu'ils édictent un règlement

403
00:26:19,600 --> 00:26:23,200
sur le fondement de l'article 37 
alinéa premier de la Constitution,

404
00:26:23,900 --> 00:26:28,450
cela n'empêche pas évidemment le Premier
ministre ou le président de la République

405
00:26:29,100 --> 00:26:32,000
de respecter toutes les règles applicables.

406
00:26:32,060 --> 00:26:34,700
Certes, le règlement n'est
pas pris pour l'application

407
00:26:34,700 --> 00:26:36,500
d'une loi déterminée en particulier,

408
00:26:36,700 --> 00:26:40,850
mais cela n'empêche pas que le règlement
doit respecter les lois en vigueur.

409
00:26:41,680 --> 00:26:42,925
Mais pas seulement les lois en vigueur : 

410
00:26:43,325 --> 00:26:47,850
la Constitution, les traités internationaux, 
et même les principes généraux du droit.

411
00:26:49,250 --> 00:26:50,950
Je ne peux, pour terminer, 

412
00:26:51,800 --> 00:26:56,850
que vous renvoyer au célèbre arrêt du
Conseil d'État de section du 26 juin 1959, 

413
00:26:56,850 --> 00:26:59,000
Syndicat général des ingénieurs-conseils, 

414
00:26:59,000 --> 00:27:01,975
qui rappelez-vous portait sur un décret 

415
00:27:02,325 --> 00:27:06,650
à règlement autonome pris en matière coloniale 
sur le fondement d'un sénatus-consulte, 

416
00:27:06,650 --> 00:27:07,550
mais peu importe.

417
00:27:07,650 --> 00:27:11,300
Cette jurisprudence a été considérée
immédiatement applicable

418
00:27:12,250 --> 00:27:13,700
à la constitution de 1958.

419
00:27:14,150 --> 00:27:18,500
Je cite l'arrêt : "…que dans
l'exercice de ses attributions, il",

420
00:27:18,500 --> 00:27:19,500
c'est-à-dire le président de la République,

421
00:27:19,900 --> 00:27:25,250
"était cependant tenu de respecter d'une
part les dispositions des lois applicables, 

422
00:27:25,700 --> 00:27:28,750
et d'autre part les principes
généraux du droit qui, 

423
00:27:28,850 --> 00:27:31,700
résultant notamment du
préambule de la Constitution, 

424
00:27:31,950 --> 00:27:36,250
s'imposent à toute autorité réglementaire, 

425
00:27:36,600 --> 00:27:39,550
même en l'absence de dispositions législatives."