1
00:00:07,230 --> 00:00:12,075
Continuons dans l'examen un peu conceptuel 

2
00:00:12,200 --> 00:00:16,400
de la recherche d'une définition 
de la fonction administrative.

3
00:00:17,130 --> 00:00:20,333
Nous avons vu d'abord que
cette fonction administrative

4
00:00:20,600 --> 00:00:23,420
ne peut pas, en droit public français, être pensée, 

5
00:00:23,600 --> 00:00:28,377
être réfléchie indépendamment de la
 théorie de la séparation des pouvoirs.

6
00:00:29,530 --> 00:00:33,688
Et nous en sommes donc arrivés à cette
conséquence que, au regard de cette théorie,

7
00:00:34,333 --> 00:00:36,933
la fonction administrative
n'a pas un statut propre.

8
00:00:38,060 --> 00:00:43,688
Et en droit public français, il en a
résulté cette idée fondamentale que : 

9
00:00:43,933 --> 00:00:46,911
d'une part, administrer, c'est exécuter ;

10
00:00:47,333 --> 00:00:49,888
et plus précisément, puisque
le pouvoir exécutif se définit 

11
00:00:50,177 --> 00:00:54,933
comme la fonction d'exécution des
lois, administrer c'est exécuter la loi.

12
00:00:57,950 --> 00:01:02,577
À partir de là, que peut-on dire sur la
définition de la fonction administrative ?

13
00:01:04,190 --> 00:01:06,155
Je crois que l'on peut dire
fondamentalement deux choses.

14
00:01:07,711 --> 00:01:13,644
Première conclusion que l'on peut tirer, 
c'est celle de l'absence d'une définition.

15
00:01:16,390 --> 00:01:22,933
En effet, ce n'est pas parce que
l'on assimile en droit français

16
00:01:24,000 --> 00:01:29,177
la fonction administrative
à la fonction exécutive

17
00:01:30,044 --> 00:01:32,911
que l'on a pour autant
résolu la question de savoir

18
00:01:33,511 --> 00:01:36,540
en quoi consiste l'action d'administrer.

19
00:01:37,866 --> 00:01:39,488
C'est quoi, administrer ?

20
00:01:43,260 --> 00:01:49,266
En réalité, les juristes ont
renoncé à toute définition, 

21
00:01:50,422 --> 00:01:56,980
parce que cette fonction leur
apparaît à leurs yeux indéfinissable.

22
00:01:59,570 --> 00:02:03,400
D'abord, ce qui est certain, 

23
00:02:04,600 --> 00:02:08,466
c'est qu'il ne faut pas
confondre la définition juridique

24
00:02:09,133 --> 00:02:13,044
que se fait le droit français
de la fonction administrée,

25
00:02:13,510 --> 00:02:16,666
avec la réalité de l'action administrative.

26
00:02:18,244 --> 00:02:23,110
En effet, toute personne normalement
constituée aboutit vite à la conclusion

27
00:02:23,580 --> 00:02:28,290
qu’administrer ce n'est pas
simplement exécuter la loi.

28
00:02:29,190 --> 00:02:35,111
L'administration ne se réduit pas à une
fonction purement subordonnée d'exécution,

29
00:02:35,511 --> 00:02:40,533
et qui plus est uniquement d'exécution
des règles générales et impersonnelles

30
00:02:40,933 --> 00:02:44,488
qui ont été adoptées par la nation souveraine.

31
00:02:46,830 --> 00:02:53,088
Bien évidemment, administrer,
gouverner, c'est faire appliquer les lois.

32
00:02:53,622 --> 00:02:56,850
Et donc notamment, c'est prendre
toutes les mesures nécessaires

33
00:02:56,955 --> 00:02:58,466
à la bonne exécution des lois.

34
00:02:59,250 --> 00:03:03,200
C'est pourquoi l'exercice
du pouvoir réglementaire, 

35
00:03:03,933 --> 00:03:08,044
l'adoption des règlements
de mise en œuvre des lois, 

36
00:03:08,311 --> 00:03:11,044
des règlements d'exécution, 
d'application des lois, 

37
00:03:11,466 --> 00:03:18,111
sont évidemment des activités
fondamentales de l'administration, 

38
00:03:18,711 --> 00:03:20,850
et notamment de l'administration
gouvernementale.

39
00:03:21,570 --> 00:03:24,577
Mais toute personne normalement
constituée sait bien

40
00:03:24,911 --> 00:03:30,733
que la fonction administrative ne
peut pas se résumer, se réduire,

41
00:03:31,777 --> 00:03:36,822
à l'adoption des règlements, et notamment
des décrets d'application des lois.

42
00:03:40,230 --> 00:03:41,840
Que fait chaque jour un ministre ?

43
00:03:43,911 --> 00:03:46,470
Il prépare les projets de textes.

44
00:03:47,580 --> 00:03:50,977
Il rédige des circulaires à
l'attention de ses subordonnés.

45
00:03:51,666 --> 00:03:53,288
Par exemple, à l'intention des préfets.

46
00:03:55,220 --> 00:03:57,977
Le ministre, autorité
administrative par excellence,

47
00:03:58,820 --> 00:04:02,244
dans son action quotidienne,
 hebdomadaire, annuelle, 

48
00:04:02,266 --> 00:04:05,333
nomme toute une série de fonctionnaires.

49
00:04:06,170 --> 00:04:11,400
Il réorganise ses services, il
organise des réunions de travail.

50
00:04:12,290 --> 00:04:18,088
Il procède à des arbitrages sur divers sujets.

51
00:04:19,911 --> 00:04:20,977
Une tempête intervient.

52
00:04:22,330 --> 00:04:28,000
Une pluie torrentielle s'abat sur une
région ou un département de la France.

53
00:04:28,780 --> 00:04:36,688
Le ministre, aidé par le préfet sur place, 
organise les opérations de secours.

54
00:04:38,810 --> 00:04:40,400
Un attentat survient.

55
00:04:41,540 --> 00:04:47,644
Le ministre de l'Intérieur est conduit
à devoir fermer des lieux publics, 

56
00:04:48,488 --> 00:04:51,000
ordonner des perquisitions administratives,

57
00:04:51,777 --> 00:04:55,850
opérer des assignations à résidence de
personnes qui paraissent suspectes.

58
00:04:57,780 --> 00:04:59,470
Un conflit éclate.

59
00:05:00,310 --> 00:05:07,488
Le ministre de la Défense est amené à prendre
la décision de déployer des troupes françaises

60
00:05:07,622 --> 00:05:09,533
sur un théâtre d'opérations extérieures.

61
00:05:10,600 --> 00:05:12,880
Un scandale sanitaire éclate.

62
00:05:13,430 --> 00:05:18,577
Le ministre de la Santé est conduit
à prendre des mesures pour réagir,

63
00:05:18,977 --> 00:05:20,177
pour endiguer ce scandale.

64
00:05:20,530 --> 00:05:24,377
Il va ainsi interdire la mise
sur le marché d'un médicament, 

65
00:05:24,377 --> 00:05:27,155
ou retirer un médicament qui
avait été mis sur le marché.

66
00:05:27,760 --> 00:05:32,088
Ou, il va revoir par exemple sa
politique de vaccination obligatoire

67
00:05:32,130 --> 00:05:36,044
parce qu'un vaccin suscite
des effets secondaires

68
00:05:36,155 --> 00:05:39,244
qui provoquent un véritable
problème de santé publique.

69
00:05:43,622 --> 00:05:46,590
Et on pourrait continuer
indéfiniment des exemples.

70
00:05:47,700 --> 00:05:54,666
Bref, vous le voyez, nous sommes ici en
fonction d'une multitude d'attributions,

71
00:05:55,533 --> 00:06:00,600
d'une multitude de tâches, 
d'une multitude de fonctions.

72
00:06:03,044 --> 00:06:06,311
Ce qui fait que pour le juriste,

73
00:06:08,911 --> 00:06:13,400
il est quasiment impossible
de donner une définition,

74
00:06:13,422 --> 00:06:16,866
j'entends une définition juridique,
de la fonction admirative.

75
00:06:17,488 --> 00:06:21,550
Il y a bien cette définition très conceptuelle, 
très juridique, et purement juridique,

76
00:06:22,355 --> 00:06:24,880
que l'administration c'est la
fonction d'exécution des lois.

77
00:06:26,630 --> 00:06:27,440
Que dire de plus ?

78
00:06:27,830 --> 00:06:28,590
C'est impossible.

79
00:06:29,030 --> 00:06:32,733
Il est impossible de résumer
dans une formule synthétique

80
00:06:38,888 --> 00:06:43,400
toutes les tâches qu'une autorité
administrative accomplit chaque jour

81
00:06:43,822 --> 00:06:45,977
dans le quotidien de son action.

82
00:06:47,770 --> 00:06:51,888
Le juriste en vient à
renoncer à toute définition, 

83
00:06:52,044 --> 00:06:55,777
ou du moins pour être plus précis, 

84
00:06:57,555 --> 00:06:59,644
il renonce à une définition positive.

85
00:07:00,690 --> 00:07:02,400
Car effectivement, de tout ce que je viens de dire, 

86
00:07:03,110 --> 00:07:09,400
on peut aboutir à une définition
négative de la fonction administrative, 

87
00:07:10,970 --> 00:07:13,022
parce que si vous m'avez bien suivi,

88
00:07:14,266 --> 00:07:25,555
administrer c'est tout ce que fait un État, 
sauf légiférer et sauf juger les litiges.

89
00:07:26,650 --> 00:07:31,044
Autrement dit, on peut définir
la fonction administrative

90
00:07:31,533 --> 00:07:34,088
comme l'ensemble des attributions

91
00:07:34,822 --> 00:07:38,666
qui relèvent de responsabilité
des pouvoirs publics, 

92
00:07:41,840 --> 00:07:48,550
et qui ne consistent ni à adopter des
 règles générales et impersonnelles 

93
00:07:49,175 --> 00:07:53,460
de conduite sociale ni à juger les litiges.

94
00:07:54,250 --> 00:07:57,066
Administrer, c'est tout ce
que font les pouvoirs publics, 

95
00:07:57,133 --> 00:08:00,222
sauf légiférer et sauf juger.

96
00:08:00,711 --> 00:08:05,320
Et nous aboutissons à une définition négative.

97
00:08:07,840 --> 00:08:13,888
Toutefois, malgré tout, certains
juristes ne se sont pas satisfaits

98
00:08:14,540 --> 00:08:16,177
de cette définition purement négative,

99
00:08:16,177 --> 00:08:18,511
qui consiste à dire "administrer
c'est tout le reste, en fait".

100
00:08:19,100 --> 00:08:21,200
C'est tout sauf légiférer et juger.

101
00:08:23,670 --> 00:08:33,200
Certains juristes ont essayé d'opérer une
distinction au sein de la fonction exécutive,

102
00:08:34,022 --> 00:08:39,444
entre la fonction gouvernementale
et la fonction administrative.

103
00:08:41,550 --> 00:08:49,400
Naturellement, cette idée
part d'une juste intuition.

104
00:08:50,710 --> 00:08:57,177
N'importe quel citoyen sait bien que même
si le droit français nous dit qu’administrer,

105
00:08:57,260 --> 00:08:58,175
c'est exécuter, 

106
00:08:58,300 --> 00:09:01,025
et que l'administration se 
confond avec le pouvoir exécutif :

107
00:09:01,600 --> 00:09:05,355
chacun sait bien que ce n'est pas quand
même tout à fait la même chose,

108
00:09:05,955 --> 00:09:07,270
pour un président de la République,

109
00:09:08,111 --> 00:09:16,888
de nommer un préfet et de décider
d'envoyer des soldats français

110
00:09:17,560 --> 00:09:19,666
sur un théâtre d'opérations extérieures ;

111
00:09:20,220 --> 00:09:23,044
ou d'ordonner que la France
participe à des bombardements

112
00:09:23,288 --> 00:09:25,711
sur un pays comme la Syrie, par exemple.

113
00:09:26,860 --> 00:09:32,355
Chacun sent bien intuitivement
que ça n'est pas du tout le même objet.

114
00:09:33,644 --> 00:09:38,240
Chacun sait bien que ce n'est pas
du tout la même chose pour un ministre

115
00:09:38,860 --> 00:09:45,777
que de décider de la
réforme de la Sécurité sociale,

116
00:09:46,600 --> 00:09:51,200
et la décision du président de la République
de dissoudre l'Assemblée nationale.

117
00:09:53,733 --> 00:09:56,911
On voit bien que même s'il y a ici une confusion

118
00:09:56,910 --> 00:10:00,577
et que toutes les autorités
administratives en France participent

119
00:10:00,600 --> 00:10:01,688
et relèvent du pouvoir exécutif,

120
00:10:01,710 --> 00:10:04,622
et que toutes les autorités exécutives sont
en même temps des autorités administratives,

121
00:10:05,044 --> 00:10:08,111
on sent bien que pour le président de
la République, l'autorité administrative,

122
00:10:08,444 --> 00:10:11,200
ce n'est pas la même chose que
de prendre une mesure de gestion

123
00:10:11,350 --> 00:10:12,888
et que de dissoudre l'Assemblée nationale, 

124
00:10:13,333 --> 00:10:14,488
ou de nommer le gouvernement.

125
00:10:17,730 --> 00:10:20,525
C'est pourquoi, les juristes,

126
00:10:20,800 --> 00:10:25,450
certains juristes ont tenté malgré
 tout au sein du pouvoir exécutif 

127
00:10:26,250 --> 00:10:31,675
d'opérer une distinction entre 
la fonction administrative 

128
00:10:32,350 --> 00:10:34,675
et la fonction gouvernementale.

129
00:10:40,310 --> 00:10:49,355
Le principe de cette distinction part d'une
métaphore avec la biologie ou la mécanique.

130
00:10:50,950 --> 00:10:54,977
Dans le corps humain, on
distingue entre la tête et les bras, 

131
00:10:55,777 --> 00:10:58,066
entre la pensée et l'action.

132
00:10:59,300 --> 00:11:03,466
En navigation, il y a bien d'un côté
le capitaine qui tient le gouvernail

133
00:11:03,550 --> 00:11:07,088
-vous observez que le gouvernail, c'est la même
racine étymologique que le gouvernement-

134
00:11:07,930 --> 00:11:09,955
et puis, de l'autre côté, les marins et matelots : 

135
00:11:09,977 --> 00:11:12,640
qui assurent la navigation
proprement dite du bateau.

136
00:11:13,244 --> 00:11:17,222
En mécanique, on distingue bien
entre le moteur et les rouages

137
00:11:17,222 --> 00:11:19,800
ou les courroies de transmission de la machine.

138
00:11:21,866 --> 00:11:24,888
À partir de ces métaphores
biologiques et mécaniques, 

139
00:11:25,333 --> 00:11:30,555
les juristes ont voulu développer
l'idée que dans le pouvoir exécutif,

140
00:11:30,644 --> 00:11:37,177
il y a deux niveaux d'action : 
la pensée et l'exécution.

141
00:11:40,022 --> 00:11:47,088
On en est arrivé, on a abouti à proposer
 cette distinction entre, d'un côté, 

142
00:11:47,377 --> 00:11:52,711
ce qui se rapporterait au pouvoir
d'initiative, d'impulsion et de direction,

143
00:11:53,620 --> 00:11:59,733
pour tout ce qui concerne les grandes options
politiques qui engagent le destin d'un pays ;

144
00:12:00,866 --> 00:12:06,422
et de l'autre côté, tout ce qui a
trait aux décisions d'application, 

145
00:12:06,822 --> 00:12:13,244
aux décisions par conséquent
détaillées, concrètes, quotidiennes,

146
00:12:13,755 --> 00:12:18,577
liées à l'exécution
matérielle des attributions

147
00:12:19,311 --> 00:12:22,933
que la Constitution a confiées au gouvernement.

148
00:12:23,888 --> 00:12:26,533
Gouverner, ce serait prévoir ; 

149
00:12:27,133 --> 00:12:29,177
administrer, ce serait gérer.

150
00:12:30,010 --> 00:12:31,780
Gouverner, c'est décider ; 

151
00:12:32,222 --> 00:12:34,000
administrer, c'est gérer.

152
00:12:36,622 --> 00:12:39,400
Quelques exemples que je vais emprunter

153
00:12:39,444 --> 00:12:42,555
dans la littérature juridique
du droit administratif.

154
00:12:42,666 --> 00:12:43,777
Édouard Laferrière, par exemple.

155
00:12:43,800 --> 00:12:48,466
Édouard Laferrière, c'était le
vice-président du Conseil d'État

156
00:12:48,466 --> 00:12:49,622
sous la Troisième République.

157
00:12:50,050 --> 00:12:53,244
Dans son célèbre traité
de contentieux administratif,

158
00:12:53,755 --> 00:12:56,577
il avait formulé cette distinction
de la manière suivante.

159
00:12:57,100 --> 00:13:00,777
"Administrer, c'est assurer
l'application journalière des lois,

160
00:13:01,111 --> 00:13:04,644
veiller aux rapports des citoyens avec
les administrations centrales ou locales, 

161
00:13:04,955 --> 00:13:06,533
et les diverses administrations entre elles.

162
00:13:06,970 --> 00:13:15,066
Gouverner, c'est pourvoir aux besoins
de la société politique tout entière,

163
00:13:15,266 --> 00:13:17,666
veiller à l'observation de sa Constitution,

164
00:13:17,800 --> 00:13:19,600
au fonctionnement des grands pouvoirs publics, 

165
00:13:19,844 --> 00:13:22,266
aux rapports de l'État
avec les puissances étrangères,

166
00:13:22,377 --> 00:13:25,244
à la sécurité intérieure et extérieure."

167
00:13:26,422 --> 00:13:27,200
Maurice Hauriou.

168
00:13:27,311 --> 00:13:29,422
Maurice Hauriou, doyen de
la faculté de droit de Toulouse,

169
00:13:29,533 --> 00:13:33,511
l'un des grands pères fondateurs au début
du 20e siècle du droit administratif français.

170
00:13:34,060 --> 00:13:35,466
"La fonction administrative", je cite, 

171
00:13:35,888 --> 00:13:39,488
"consiste essentiellement à faire
les affaires courantes du public.

172
00:13:40,000 --> 00:13:44,400
La fonction gouvernementale consiste
à résoudre les affaires exceptionnelles

173
00:13:44,800 --> 00:13:49,600
qui intéressent l'unité politique, et
à veiller aux grands intérêts nationaux." 

174
00:13:50,955 --> 00:13:51,800
Jean Rivero.

175
00:13:51,870 --> 00:13:55,422
Jean Rivero, professeur de droit
administratif à l'université Paris II,

176
00:13:55,530 --> 00:13:57,733
dans la seconde moitié du 20e siècle.

177
00:13:58,230 --> 00:14:04,288
"Gouverner", je cite, "c'est prendre les décisions
essentielles qui engagent l'avenir national : 

178
00:14:04,955 --> 00:14:07,088
l'ouverture d'une négociation internationale,

179
00:14:07,666 --> 00:14:10,400
une option en faveur de
telle politique économique.

180
00:14:11,010 --> 00:14:14,333
L'administration, elle, 
est une tâche quotidienne

181
00:14:14,577 --> 00:14:17,377
qui descend jusqu'aux actes les plus humbles :

182
00:14:18,000 --> 00:14:22,711
la tournée du facteur, le geste
de l'agent qui règle la circulation.

183
00:14:23,666 --> 00:14:28,080
" Vous le voyez une
volonté chez certains juristes

184
00:14:28,660 --> 00:14:34,400
de parvenir tout de même à différencier,
au sein de la fonction exécutive, 

185
00:14:34,820 --> 00:14:39,700
la fonction gouvernementale, celle de décision, 

186
00:14:40,000 --> 00:14:45,880
et la fonction administrative qui ne serait
 qu'une fonction d'exécution matérielle

187
00:14:46,377 --> 00:14:48,630
des tâches décidées par le gouvernement.

188
00:14:50,670 --> 00:14:53,850
En réalité, toutes ces définitions
sont très intéressantes.

189
00:14:54,360 --> 00:14:57,600
Comme je vous l'ai dit, elles
partent d'une idée fort juste, 

190
00:14:58,022 --> 00:15:01,022
d'une intuition tout à fait concevable.

191
00:15:02,190 --> 00:15:06,733
Le problème, c'est que juridiquement, 
je veux dire juridiquement, pour un juriste,

192
00:15:07,000 --> 00:15:12,044
il est impossible d'en
déduire un critère opératoire ; 

193
00:15:13,822 --> 00:15:18,066
impossible de tirer de ces propos
que je viens de vous évoquer, 

194
00:15:18,466 --> 00:15:20,720
qui sont tous fort intéressants et fort justes,

195
00:15:20,940 --> 00:15:25,600
mais impossibilité d'en tirer un
critère juridique qui soit opérationnel.

196
00:15:26,470 --> 00:15:28,555
Parce qu'en réalité, dès que
vous appliquez ces définitions,

197
00:15:28,555 --> 00:15:31,244
"gouverner c'est prévoir, administrer c'est gérer",

198
00:15:32,288 --> 00:15:34,777
vous vous trouvez confronté
à de très nombreuses situations

199
00:15:34,800 --> 00:15:37,511
où vous êtes incapable
d'appliquer ce genre de définition.

200
00:15:38,890 --> 00:15:41,920
Et c'est bien pourquoi, en dépit
de ses tentatives doctrinales, 

201
00:15:42,466 --> 00:15:46,977
le droit français n'a jamais
adopté une telle distinction.

202
00:15:48,520 --> 00:15:52,111
Les décideurs politiques, les
représentants de la nation, 

203
00:15:52,288 --> 00:15:55,822
lors de l'adoption des lois, 
n'ont jamais opéré une distinction

204
00:15:55,844 --> 00:15:57,688
entre le gouvernement et l'administration.

205
00:15:59,020 --> 00:16:02,511
Les juridictions administratives,
 le juge administratif,

206
00:16:02,550 --> 00:16:07,650
le Conseil d'État notamment 
n'a jamais repris cette distinction 

207
00:16:07,675 --> 00:16:08,770
dans ses décisions de justice.

208
00:16:08,866 --> 00:16:12,466
Parce que, d'un point de vue opératoire,
d'un point de vue opérationnel,

209
00:16:13,066 --> 00:16:15,700
ces idées qui sont fort
justes intellectuellement, 

210
00:16:16,044 --> 00:16:18,377
sont inapplicables en pratique.

211
00:16:18,750 --> 00:16:24,688
Et c'est bien pourquoi cette distinction
ne s'est jamais retrouvée en droit positif.

212
00:16:24,960 --> 00:16:27,640
Et c'est bien pourquoi, au terme
de tout ce que nous avons vu,

213
00:16:28,460 --> 00:16:31,725
le juriste doit se résigner à considérer

214
00:16:31,775 --> 00:16:35,700
qu'au regard des conceptions qui 
pèsent sur le droit public français,

215
00:16:36,425 --> 00:16:39,025
administrer c'est exécuter la loi.

216
00:16:39,400 --> 00:16:44,066
C'est la seule définition juridique que l'on
peut déduire des textes constitutionnels.

217
00:16:44,560 --> 00:16:47,288
Au-delà, le juriste est désemparé

218
00:16:47,711 --> 00:16:51,422
pour pouvoir donner une définition
plus détaillée, plus complète, 

219
00:16:51,640 --> 00:16:54,177
de ce qu'est la fonction administrative,

220
00:16:54,177 --> 00:16:57,288
de ce que sont les attributions, 
les tâches administratives.

221
00:16:57,690 --> 00:17:01,222
Faute d'y parvenir, on se
 contente de cette définition

222
00:17:01,222 --> 00:17:04,200
qui consiste à dire que
finalement l'administration,

223
00:17:04,466 --> 00:17:07,511
c'est au sein d'un État, des pouvoirs publics,

224
00:17:08,488 --> 00:17:15,577
tout ce qui est accompli sauf la fonction
de légiférer et la fonction de juger.